Home » Jurnal (Page 8)

Category Archives: Jurnal

AGENDA KEBIJAKSANAAN REFORMASI ADMINISTRASI NEGARA

AGENDA KEBIJAKSANAAN REFORMASI ADMINISTRASI NEGARA
Prof. Dr. Muh Irfan Islamy, MPA.
Judul ini dipilih bukanlah sekadar untuk memenuhi tuntutan selera masyarakat yang sedang gandrung dengan reformasi akan tetapi lebih merupakan refleksi akademik saya untuk senantiasa peka terhadap masalah yang sedang dihadapi oleh bangsa kita dalam rangka menuju ke kehidupan yang lebih maju, modern dan sejahtera lahir dan batin. Kita telah sepakat kiranya bahwa reformasi itu mencakup berbagai aspek kehidupan kenegaraan kita secara total dan fundamental. Karena pada hakikatnya reformasi itu merupakan upaya bangsa yang perlu dilakukan tiada henti untuk selalu mencari dan menemukan format baru di berbagai bidang kehidupan dalam rangka menyempurnakan kualitasnya. Dan secara fundamental reformasi itu adalah merupakan a major change of the mind – set untuk mengubah tata pikir yang keliru, yang perlu direvisi menuju ke tata pikir yang lebih mendasar sesuai dengan cita – cita dan kepentingan masyarakat bangsa kita.
Saya ingin mengajak untuk merenung dan memikirkan penyempumaan kualitas administrasi negara kita yang akhir – akhir ini dinilai kurang menggembirakan. Agenda kebijaksanaan reformasi administrasi negara (administrative reform) yang saya maksud perlu disusun dan diarahkan menuju ke peningkatan kinerja pemerintah yang tidak saja secara klasik demi tercapainya tujuan yang efektif dan efisien tetapi juga sejauh mungkin tujuan itu tercapai sesuai dengan kriteria public accountability and responsibility yang harus dipenuhi oleh setiap aparat pemerintah / birokrasi negara di semua lini. Untuk mencapai tujuan itu reformasi administrasi negara utamanya pada penyempurnaan manajemen pelayanan publik. Hal ini disebabkan karena masyarakat selalu mengharapkan memperoleh pelayanan yang sebaik – baiknya dari aparat pemerintah.

Mengapa kita perlu menyusun agenda kebijaksanan reformasi administrasi negara yang berujung pada penyempurnaan manajemen pelayanan publik?
Setidak – tidaknya ada 5 hal dan sekaligus menjadi tuntutan masyarakat yang harus dipenuhi oleh administrasi negara dalam rangka memberikan pelayanan yang sebaik -baiknya kepada masyarakat
1 Derasnya tuntutan agar pemerintah mampu menumbuhkan adanya good governance yaitu suatu sistem penyelenggaraan pemerintahan yang bersih, bertanggung jawab dan profesional. Rekruitment penyelenggara pemerintahan di semua jenjang harus benar -benar didasarkan pada persyaratan merit system dan menolak favoritisme dan nepotisme.
2 Semakin tajamnya kritik masyarakat atas semakin rendahnya kualitas pelayanan publik. Masyarakat telah merasa melaksanakan kewajiban -kewajibannya tetapi seringkali hak -haknya terpasung oleh aparat pelayanan.
3 Semua aparat pemerintah dituntut untuk mempunyai sense of crisis sehingga mereka benar – benar paham bahwa kita sekarang sangat membutuhkan aparat pelayanan yang mampu to do more with less artinya dalam situasi yang penuh dengan krisis ini aparat pelayanan harus bekerja lebih keras dan lebih produktiv dengan serta kelangkaan sumber – sumber.
4 Aparat pemerintah dituntut agar bekerja lebih profesional dengan mengedepankan terpenuhinya public accuntability and responsibility yaitu menyatakan bahwa reformasi administrasi dengan menekan sekecil mungkin terdiri dari dua aspek mayor yaitu: pemborosan penggunaan sumber -sumber negara dan juga sekaligus memperkuat peraturan perundangan yang berlaku (the body of rules) sebagai fondasi untuk melaksanakan tugas -tugasnya.
5. Masyarakat, sebagai pihak yang harus dipenuhi dan dilindungi kepentingannya (public interest), menuntut agar pemerintah memperhatikan dengan sungguh – sungguh aspirasi mereka dan sejauh bisa memenuhinya.
Kelima hal diatas hanyalah sebagian kecil dari sekian banyak tuntutan masyarakat yang harus diperhatikan dengan sungguh -sungguh oleh birokrasi pemerintah.
Reformasi administrasi pada hakikatnya menyangkut dimensi dan spektrum yang sangat luas dan kompleks dengan tujuan yang sangat jelas yaitu meningkatkan administrative performance dari birokrasi pemerintah. Agenda kebijaksanaan reformasi adminsitrasi perlu diarahkan (dengan meminjam kata – kata Caiden:1969): “to Improve the administrative performance of individuals, groups, and institutions more effectively, more economically, and more quickly.” Setiap aparatur pemerintah dengan demikian perlu ditingkatkan keahlian / kapasitas administratifnya, tanggung jawabnya, moral etikanya, kepribadiannya, semangat kerjanya, kreativitasnya, loyalitasnya, semangat keepentingan bersamanya, disiplinnya, otonominya dan saling ketergantungannya serta profesionalismenya. Dan secara kelembagaan yang perlu diingatkan antara lain strukturnya, sistem dan prosedurnya, kepemimpinannya, koordinasinya, manajemen partisipasinya, adaptasinya, hubungannya dengan klien, efisiensi dan efektivitasnya, akontabilitas dan responsibilitasnya.
Pandangan Caiden diatas secara lebih spesifik bisa diartikulasikan ke dalam pandangan para pakar administrasi dari negara -negara Asia Pasifik yang tergabung ke dalam Eastern Regional Organization for Public Administration (EROPA) seperti misalnya Zhijian, de Guzman, dan Reforma (1992) yang Firstly, from the point of view of structuralchanes, which involves adjustment in authority relationships in bureaucratic organization by way of abolition, integration merger or creation of administrative units, the transfer of addition of functions and responsibilities of agencies, as well as the introduction of new procedures and regulations in governmental transactions, Secondly, from the point of view of behavioral changes which have to be engendered to evoke productivity values as well as responsiveness to the client systems.
Kedua arah dan sasaran reformasi administrasi yaitu penyempumaan struktur birokrasi dan pembahan perilaku aparatnya menjadi conditio sine quo non bagi upaya peningkatan kinerja birokrasi pemerintah.
Menurut pandangan pakar administrasi kita, misalnya Siagian melihat pentingnya arah reformasi administrasi negara di Indonesia yang ditujukan ke pengembangan administrative infrastrukture yang meliputi pengembangan aparat birokrasi, struktur organisasi, sistem dan prosedur kerja (Siagian:1982). Dan menurut Tjokroamidjojo ketika menganalisis administratif pembangunan di Indonesia menegaskan bahwa arah reformasi administrasi perlu ditujukan ke 7 wilayah penyempurnaan utama yaitu (Tjokroamidjojo:1985):
1 Penyempumaan dalam bidang pembiayaan pembangunan
2 Penyempumaan dalam bidang penyusunan program -program pembangunan di berbagai bidang ekonomi dan non ekonomi dengan pendekatan integratif (integrative approach).
3 Reorientasi kepegawaian negeri ke arah produktivitas, prestasi dan pemecahan masalah.
4 Penyempumaan administrasi untuk mendukung pembangunan daerah.

1 Administrasi partisipatif untuk mendukung pembangunan daerah.
2 Kebijaksanaan administratif dalam rangka menjaga stabilitas dalam proses pembangunan.
3 Lebih bersihnya pelaksanaan administrasi negara

Menyadari akan luas dan kompleksnya arah dan wilayah reformasi administrasi negara di negara kita maka pelaksanaannya perlu memperoleh dukungan dari sektor – sektor lain seperti politik, ekonomi, hukum dan sebagainya. Kondisi politik yang stabil, perkembangan ekonomi yang tinggi dan pelaksanaan hukum yang mantap dan konsisten akan memberikan kontribusi yang optimal bagi keberhasilan usaha -usaha reformasi administrasi di negara kita.
Penyusunan agenda kebijaksanaan reformasi administrasi negara membutuhkan strategi yang tepat. Pilihan pendekatan yang akan dipakai perlu ditetapkan yaitu apakah akan menggunakan pendekatan komprehensif (comprehensive approach) ataukah pendekatan inkremental (selectivism / The islands of Excellence approach). Masing -masing pendekatan apabila dipergunakan secara terpisah mempunyai kelebihan dan kekurangannya sendiri – sendiri. Reformasi administrasi yang menggunakan pendekatan komprehensif kelebihannya ada
lah bisa mencakup berbagai sektor infrastruktur administratif yang luas tetapi kelemahannya membutuhkan waktu yang cukup lama dan untuk negara berkembang seperti halnya negara kita mempunyai kendala keuangan / dana dan kualitas sumber daya manusia yang masih rendah. Pendekatan inkremental kelebihannya adalah karena sering kali reformasi terkesan tambal sulam dan lebih -lebih lagi di kebanyakan negara berkembang termasuk Indonesia tidak memiliki administrative maping yang bisa dipakai sebagai landasan untuk melakukan reformasi administratif yang menyeluruh.
Sehubungan dengan hal itu maka penetapan agenda kebijaksanaan reformasi administrasi di negara kita perlu mencermati kelemahan – kelemahan yang ada pada ke dua pendekatan tersebut di atas dan memanfaatkan kelebihan -kelebihannya. Menurut Tjokroamidjojo (1985).

“Pada umumnya cenderung dilakukan suatu perencanaan perhatian dan penyempurnaan administrasi negara dilihat secara menyeluruh dalam dimensi waktu yang cukup panjang. Hal ini disebabkan pula antara lain karena tingkat kematangan suatu perbaikan administrasi negara memang memerlukan jangka waktu panjang. Tetapi pelaksanaannya dilakukan secara sebagian -sebagian sesuai dengan prioritasnya.”
Dengan bahasa lain, menurut saya dalam menetapkan agenda kebijaksanaan reformasi administrasi di Indonesia perlu memadukan secara serasi kedua pendekatan tersebut dengan terlebih dahulu diawali dengan penyusunan peta reformasi administrasi yang menyeluruh, jelas dan akurat dan kemudian diikuti dengan kebijaksanaan implementasi yang konsisten dan bertahap sesuai dengan kemampuan dana dan daya.
Sebagaimana yang telah saya kemukakan sebelumnya bahwa end – product dari kegiatan reformasi administrasi negara di negara kita seyogyanya diarahkan pada penyempumaan manajemen pelayanan publik. Oleh karena itu, agenda kebijaksanaan reformasi admimstrasi yang perlu disusun adalah sebagai berikut:
l. Memadukan Rule Governance and Goal Governance
Kita semua telah melihat dan merasakan bahwa sebagian besar organisasi publik kita di berbagai sektor misalnya pemerintahan, pendidikan dan kebudayaan dan sebagainya telah berada dalam suatu kondisi yang dikenal dengan istilah organizational lack yang ditandai dengan menurunnya kualitas pelayanan yang diberikannya. Masyarakat pengguna pelayanan mengeluhkan akan lambannya penanganan pemerintahan atas masalah ini dan bahkan mereka telah memberkan berbagai macam public alarm agar pemerintah, sebagai instansi yang paling berwenang, responsif terhadap semakin menurunnya kualitas pelayanan kepada masyarakat dan mengambil inisiatif yang cepat untuk menanggulanginya dengan cepat

Terdapat pelbagai faktor yang menyebabkan birokrasi publik mengalami organizational slack yaitu antara lain pendekatan / orientasi pelayanan yang kaku, visi pelayanan yang sempit, pengusaaan terhadap administrative engineering yang tidak memadai, dan semakin bertambah tambunnya unit-unit organisasi publik yang tidak difasilitasi dengan 3P (Personalia, peralatan dan Penganggaran), yang cukup handal (viable bureacratic infrastructure). Aparat Organisasi publik menjadi lamban dan sering terjebak ke dalam kegiatan rutin. Mereka tidak responsif terhadap aspirasi dan kepentingan publik serta lemah adaptasinya terhadap perubahan yang terjadi di lingkungannya.
Selain itu, salah satu public alarm itu juga berbunyi nyaring yang mempertanyakan tentang posisi aparat pelayanan ketika berhadapan dengan publik / kliennya. Apakah birokrasi publik itu alat rakyat, alat penguasa ataukah penguasa itu sendiri? (Kuntjoro-Jakti:1980). Amien Rais (1997) dengan jelas telah menunjukkan posisi birokrasi kita yang telah berkembang menjadi semakin elits yang semakin jauh keberpihakannya kepada kepentingan masyarakat banyak. Aparat pelayanan kita telah memposisikan dirinya sebagai tuan yang meminta pelayanan dan bukan sebagai abdi yang harus memberikan pelayanan.
Birokrasi publik itu kebanyakan negara berkembang termasuk Indonesia cenderung bersifat patriomonalistis: tidak efisien, tidak efektif, (over consuming and under producing), tidak obyektif, menjadi pemarah ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik, tidak mengabdi kepada kepentingan umum, tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa dan sering tampil sebagai penguasa yang sangat otoritatif dan represif.
Usaha – usaha untuk me -make up wajah birokrasi publik yang patriomonialistis menjadi yang lebih rasionalistik bukan humanistik (Dvorin dan Simmons: 1972) telah ada /lama dilakukan, namun hasilnya masih

belum meyakinkan. Hal ini tampak misalnya penerapan prinsip -prinsip birokrasi tipe ideal Weber yang berciri struktural-hierarkikal, imparsial, penerapan aturan yang ketat, pengawasan yang ketat, berdasarkan prinsip keahlian / spesialisasi dan sebagainya, kemudian dikenal dengan paradigma rule governance, telah banyak dilakukan di berbagai organisasi publik. Penerapan prinsip – prinsip birokrasi rasional menunjukkan hasil di satu sisi positif dalam arti semakin tingginya tertib administrasi yang dicapai oleh organisasi publik, tetapi di sisi lain bersifat counter -productive terhadap nilai – nilai kemanusiaan. Birokrasi publik telah menjadi mesin rasional yang menciptakan perilaku aparat yang formal, kaku dan robotic yang kurang peka terhadap nilai – nilai kemanusiaan dan lingkungan sosialnya. Struktur birokrasi yang terlalu rasional bisa menimbulkan akibat-akibat disfungsional dari birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat bisa menyebabkan timbulnya konflik dengan masyarakat yang dilayani. Demikian pula aturan – aturan (rules) sebagai sarana untuk mencapai tujuan seringkali berubah menjadi tujuan itu sendiri bila aparat tidak memahami dengan benar fungsi atau peran aturan – aturan tersebut. Aturan – aturan itu menurut Reinhard Bendix “tidak lebih dari penuntun – penuntun yang tidak sempuma bagi tindakan manusia sehingga faktor – faktor di luar aturan itu harus diperhatikan.”
Paradigma rule governance tidak berarti tidak bisa dipakai pada birokrasi publik era Indonesia kontemporer. Relevansi dan signifikasinya masih bisa dipertahankan sepanjang sisi – sisi positif dari paradigma tersebut dapat secara terus menerus dapat diadaptasikan dengan administrative ecology yang terus berubah.
Manajemen sektor publik yang dijalankan berdasarkan paradigma rule governance berimplikasi pada eksistensi dan aktivitas penyelenggaraan pemerintahan di mana “Governance should be small and organized in accordance with clear rules that promote predictability and legality”. (Jan -Erik Lane:1995). Pemerintah kita sekarang tidak lagi kecil tetapi sudah demikian besar yang tentu saja tidak dapat lagi dijalankan dengan semata -mata berdasarkan pada sistem perilaku aparat yang berorientasi pada aturan yang ada (a rule oriented system of behavior) tetapi harus lebih pada sistem perilaku yang berorientasi pada pencapaian tujuan (goal-oriented behavior). Pemerintah kita sekarang membutuhkan lebih banyak tenaga profesional yang menguasai teknik – teknik manajemen pemerintah dan yang lebih berorientasi pada pencapaian tujuan. Atau seperti yang dikatakan oleh Lane : “The rule may be handled by administrative prersonnel whereas golas must be accomplished by professionals”. Oleh karena itu, manajemen sektor publik sekarang ini membutuhkan lebih banyak aparat -aparat profesional yang dapat menangani tugas -tugas pemerintahan berdasarkan keahlian profesional.
Manajemen pelayanan publik, dengan demikian harus lebih dilandaskan pada paradigma goal governance yang didasarkan kepada pendekatan manajemen baru (a new managerial approach). Dikatakan oleh huges (1994) bahwa : the public sector in the future will inevitably be managerial in both theory and practice”. Paradigma goal govemance berupaya untuk menghilangkan praktek -praktek birokrasi Weberian yang negatif seperti struktur birokrasi yang hierarkhikal menghasilkan biaya operasional yang lebih mahal dari pada keuntungan yang diperolehnya, merajalelanya red tape, rendahnya inisiatif / kreativitas aparat, tumbuhnya budaya
mediokratis (sebagai lawan dari budaya meritokratis) dan inefisiensi.
Pendekatan manajemen baru di sektor publik, menurut Huges, ditandai dengan beberapa karakteristik sebagai berikut :
Pertama, peubahan yang besar pada orientasi administrasi negara tradisonal menuju ke perhatian yang lebih besar pada pencapaian hasil dan pertanggung jawaban pribadi pimpinan.
Kedua, keinginan untuk keluar dari birokrasi klasik untuk menjadikan organisasi, pegawai, masa pengabdian dan kondisi pekerjaan lebih luwes.
Ketiga, tujuan organisasi dan individu pegawai disusun secara jelas sehingga memungkinkan untuk dibuatkannya tolok ukur prestasi lewat indikator kinerjanya masing –
masing. Demikian pula sistem evaluasi program – programnya.
Keempat, staf pimpinan yang senior mungkin bisa mempunyai komitmen politik kepada pemerintah yang ada dari pada bersikap non partisan dan netral.
Kelima, fungsi-fungsi pemerintah bisa dinilai lewat uji-pasar (market tests) seperti misalnya dikontrakkan pada pihak ketiga tanpa harus disediakan/ ditangani sendiri oleh pemerintah.
Keenam, mengurangi peran-peran pemerintah misalnya lewat kegiatan privatisasi.
Penerapan pendekatan manajemen barupada sektor publik telah banyak disarankan oleh para pakar dengan label yang berbeda -beda seperti misalnya dengan nama “managerialism” oleh Pollitt (1990), “new public management oleh Hood (1991), market -based public administration” oleh Lan dan Rosebloom (1992), dan “enterpreneurial government” oleh Osborne dan Gaebler (1992). Adapun label yang dipergunakan, yang jelas telah banyak sektor publik di negara-negara maju baik di benua Amerika maupun Eropa yang telah berhasil menerapkan pendekatan manajemen baru ini.
Dapatkah pendekatan manajemen baru di sektor publik ini diterapkan di negara kita ? yang jelas pendekatan manajemen baru ini telah merubah fokus sektor publik dari yang semula lebih mementingkan “process” menuju ke “Product atau dari “rule govemment menuju ke “goal govemance.”
Sebelum kita dapat menjawab pertanyaan penting tersebut di atas perlu kita clearkan posisi kita atas pertanyaan-pertanyaan berikut:
Bagaimanakah aparat pemerintah kita menyikapi perubahan-perubahan yang begitu cepat terjadi pada masyarakat kita? administrasi competence apa saja kah yang harus dimiliki aparat pemerintah agar mampu menangani berbagai masalah yang timbul silih berganti ? sejauh manakah aparat pemerintah tetap bertindak populis dan berpihak kepada kesejahteraan rakyat banyak mengingat begitu besamya tantangan dan tanggungjawab yang harus dihadapinya ?

Hal-hal di atas bukanlah pertanyan-pertanyaan yang mudah untuk dijawab, karenakita masih perlu menginterversikan banyak faktor tentang kualitas aparat pemerintahan kita.
Kita telah memahami kelebihan dan sekaligus kelemahan paradigma rule governance dan kita pun telah mendengar kelebihan paradigma goal governance of results and taking individual responsibility for their achievement. Tetapi ia juga memiliki kelemahan bila prinsip-prinsip manajemen baru itu hendak memiliki kelemahan diterapkan disektor publik. Misalnya sampai sekarang kita masih melihat diskursus yang seru terhadap 10 prinsip dalam “enterpreneuril governance “-nya Osborne dan Gaebler yangmereka kemukakan dalam uraian yang sangatpropokativ yaitu Reinveting Goverment (1992). Konsep pemerintahan enterpreneur Osborne dan Gaebler yang mencoba “menemukan nilai-nilai baru” (Re-inventmg) di bidangpemerintahan ternyata menurut Chris Painterterhadap konsep pemerintahan enterpreneuradalah sistem informasi akuntansi terlalu bisa pada “new administrative values” yang lebihbanyak menitikberatkan pada paradigma goal govemance dengan meminggirkan nilai-nilai administrasi klasik yang sebenamya masih potensial yang berbasis pada rule governance. Oleh karena itu, Painter menyebutkan bukannya reinveting government melainkan abandoning government karena Osborne dan Gaebler sebenamya telah menghapuskan atausetidak – tidaknya telah membelotkan nilai pemerintahan. Padahal kedua nilai tersebut bisa disatu-padukan. Kritik yang lain misalnyadari Pollitt (dalam Huges 1994) yang meragukan penerapan prinsip – prinsip enterpreneurship di sektor publik. Setidak -tidaknya ada dua hal yang melemahkan konsep tersebut dengan mengatakan:
First the provider / consumer transactions in the public service tend to be notablymore complex than thoses faced by the customer in a normal market, and second, public service consumers are never merely “consumers”, they are always citizens too and this has a set of unique implications for the transactions”
Dan masih banyak lagi kritik yang lainnya
Sehubungan dengan itu maka menurut saya, kita perlu melakukan repositioning dengan menyusun agenda kebijaksanaan reformasi administrasi negara yang pertama yaitu mensinergikan paradigma rule governance. Diperlukan semacam electric intelectual base intelectual base yang mampu membawa pencerahan pemikiran reformasi administrasi menuju ke tumbuhnya administrasi negara yang juga cerah, yang kalau boleh dengan meminjam kata – kata Hughes : “….. the best parts of the old model-profesionalism, importaility, high ethical standart, the absence of corruption – can be maintained along with the improved performance a managerial models premises”
Jadi agenda reformasinya sangat jelas yaitu melakukan trade off terhadap nilai – nilai positif administrasi baik pada paradigma lama maupun baru. Yang perlu kita lakukan sekarang adalah mendekatkan nilai – nilai yang terdapat pada “governance technology” dengan nilai – nilai yang terdapat pada “political ideology” pemerintah. Menyadari bahwa penerapan secara terpisah masing -masing paradigma telah dijumpai berbagai kelemahan, sehingga pendekatan yang lebih mengarah kepada polyparadigmatic dianggap tepat dan diperlukan.
Sebagai konsekuensi dari adanya agenda kebijaksanaan reformasi administrasi negara yang pertama tersebut diatas maka diperlukan agenda kebijaksanaan berikutnya yaitu:
2. Mengembangkan akontabilitas dan responsibilitas publik di kalangan aparat pemerintah
Akhir -akhir ini masyarakat kita banyak yang merasa prihatin akan rendahnya akontabilitas dan responsibilitas aparat pemerintah. Hal ini terutama disebabkan karena semakin maraknya praktik – praktik korupsi, kolusi, kronisme dan nepotisme yang dilakukan oleh aparat pemerintah kita yang seolah – olah tidak terjamah oleh lembaga dan aturan hukum yang berlaku. Selain itu lembaga
- lembaga yang diserahi tugas mengaudit kinerja departmen atau unit – unit organisasi pemerintah sepertinya telah terkena bureauratic inertia yang parah sehingga tidak pemah bisa melakukan penilaian dan evaluasi terhadap kinerja department dan unit – unit pemerintah tersebut. Pemborosan dan penyalahgunaan keuangan negara yang dilakukan oleh aparat pemerintah yang tidak terkirakan jumlahnya telah banyak diketahui oleh masyarakat dan bahkan telah menjadi stigma dalam birokrasi publik yang tidak pernah bisa dilupakan oleh masyarakat. Berbagai macam kebijaksanaan seperti Gerakan Disiplin Nasional, Pengawasan melekat, Pemerintahan yang bersih dan sebagainya sangat sulit diimplementasikan dan telah berubah menjadi lip service dan bahan retorika aparat pemerintah untuk sekadar sebagai alat penenang kegalauan hati rakyat atas tindak tanduk aparat yang sangat merugikan negara dan masyarakat. Dan hebatnya, rakyat tidak pemah merasa telah memperoleh pertanggung jawaban yang semestinya dari aparat yang telah menerima kekuasaan dari mereka. Peristiwa kerusuhan bulan Mei 1998 yang sangat memilukan rakyat itupun sampai sekarang masih belum pemah merasa memiliki pemerintahan yang bertanggungjawab (responsible government).

Penyebab utama timbulnya bureaupathology tersebut di atas menurut hemat saya adalah rendahnya profesionalisme aparat kebijakan pemerintah yang tidak transparant, pengepakan terhadap kontrol sosial, tidak adanya manajemen partisipatif, berkembang suburnya ideologi konsumtif dan hedenistik dikalangan elit penguasa dan belum adanya code of conduct yang kuat yang diberlakuk
an bagi aparat di semua lini dengan disertai sangsi yang tegas dan adil. Untuk itulah maka perlu disusun agenda kebijaksanaan pengembangan akontabilitas dan responsibilitas publik bagi semua anggota birokrasi publik kita.
Akontabilitas dan responsibilitas publik pada hakikatnya adalah merupakan standart profesional yang harus dicapai / dilaksanakan aparat pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Akontabilitas dan responsibilitas publik juga dapat dipergunakan sebagai alat / sarana untuk menilai kualitas kinerja aparat sehingga mereka dapat mengenali dengan benar kekuatan dan kelemahannya.
Jabbra dan Dwivedi (1989) mengutip arti dan fungsi akontabilitas dari sebuah laporan Royal Commision of Financial Managemen and Accountabilty, Canada sebagai berikut : “Accountability is fundamental prerequisite for prevening the abuse of delegated power and for broadly accepted national goals with the greatest posible degree of efficiency, effectiveness, probity, and prudence.
Akontabilitas publik merupakan landasan bagi proses penyelenggaraan pemerintahan. la diperlukan karena aparatur pemerintah harus mempertanggungjawabkan tindakan dan pekerjaannya pertama kapada publik dan kedua organisasi tempat kerjanya. Dengan akontabilitas publik setiap aparat harus dapat menyajikan informasi yang benar dan lengkap untuk menilai kinerjanya baik yang dilakukan oleh masyarakat, organisasi / instansi kerjanya, kelompok pengguna pelayanannya maupun profesinya. Tujuannya adalah untuk menjelaskan bagaimanakah pertanggungjawaban hendak dilaksanakan, metode apa yang dipakai untuk melaksanakan tugas, bagaimana realitas pelaksanaannya dan apa dampaknya.
Akontabilitas seringkali dinyatakan sebagai bentuk operasional dari responsibilitas (lihat Spenser,1989) dan oleh karenanya mereka punya kaitan. Setiap aparat harus bertanggung jawab (responsible) atas pelaksanaan tugas – tugasnya secara efektif yaitu dengan menjaga tetap berlangsungnya tugas -tugas dengan baik dan lancar, mengelolanya secara profesional, dan pelaksanaan berbagai peran yang dapat dipercaya. Aparat birokrasi diharapkan dapat bekerja dengan jujur, penuh semangat, dan dapat melaksanakan tugasnya atas dasar keahlian dan sesuai dengan standart profesionalnya.
Etzioni menyatakan perlunya melihat administrative accountability sebagai sarana untuk menarik perhatian kita terhadap real politics of administrative life dan ia menekankan perlunya dua macam pendekatan terhadap akontabilitas yaitu pertama:

pendekatan moral yang melihat akontabilitas sebagai seruan dan pendidikan bagi orang -orang agar memiliki kesadaran akan tanggung jawab moralnya dan kedua: pendekatan hukum yang lebih memfokuskan perhatiannya pada mekanisme check and balances dan persyaratan – persyaratan pelaporan formal baik di dalam maupun diluar organisasi administrasi (PAR,1975). Jabbra dan Dwivedi (1989) melihat “public service accountability involves the methods by which a public agency or a public official fulfills its duties and obligations, and the process by which that agency or the public official is required to account for such actions”. Sedangkan Spenser (1988) melihat responsibilitas “..would threfore involve a set of stated or implicit goals, standarts or expectations to which the individual addresses his sensitivity, behavior skill and time. Dengan akontabilitas dan responsibility publik, setiap aparat pemerintah diminta untuk dapat mempertanggungjawabkan hak dan kewajibannya, tindakan – tindakan, keahlian dan bahkan waktu yang dipertanggungjawabkan hak dan kewajibannya, tindakan – tindakannya, keahliannya dan bahkan waktu yang dipergunakannya di depan publiknya. Ini adalah tugas yang berat tetapi harus dapat diemban oleh setiap aparat pemerintah. Good Governance akan terwujud apabila setiap aparat pemerintah telah mampu melaksanakan apa yang oleh Denhardt (1991) disebut sebagai objective and subjective responsibility.
Responsibility objectif bersumber kepada adanya pengendalian dari luar (external controls) yang mendorong atau memotivasi aparat untuk bekerja keras sehingga tujuan three Es (Economy, efficiency and effectiveness) dari organisasi dapat tercapai. Dan responsibilitas subjektif yang bersumber pada sifat subjektif individu aparat (internal control) lebih mengedepankan nilai – nilai etis dan kemanusiaan yang terangkum dalam EEF (Equity, equality and fairness) dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat dan tugas – tugas administratif lainnya.
Sebagai suatu kebijaksanaan strategis, akontabilitas harus dapat diimplementasikan untuk menjamin terciptanya kepatuhan pelaksanaan tugas dan kinerja pegawai sesuai dengan standar yang telah diterimanya dan sebagai sarana untuk menekan seminimal mungkin penyalahgunaan kekuasaan dan wewenang. Hubungan -hubungan hierarkhi ini biasanya telah ditetapkan dengan jelas baik dalam bentuk aturan – aturan organisasi yang telah disampaikan secara formal ataupun dalam bentuk jaringan hubungan informal. Prioritas pertanggung jawaban lebih diutamakan pada jenjang pimpinan atas dan diikuti terus ke bawah dan pengawasan dilakukan secara efektif agar aparat tetap menuruti perintah yang diberikan. Pelanggaran terhadap perintah akan diberikan peringatan mulai dari yang paling ringan sampai ke pemecatan.
(2) Akontabilitas Legal Ini adalah bentuk pertanggungjawaban setiap tindakan administrasi dari aparat pemerintah di badan legistatif dan atau di depan mahkamah. Dalam hal pelanggaran kewajiban – kewajiban hukum ataupun ketidak mampuannya memenuhi keinginan badan legislatif maka pertanggungjawaban aparat atas tindakan – tindakan dapat dilakukan di depan pengadilan ataupun lewat proses revisi peraturan yang dianggap bertentangan dengan undang – undang (judicial review) Akontabilitas politik
(3) Akontabilitas Politik Para administrator yang terikat dengan kewajiban menjalankan tugas -tugasnya harus mengakui adanya kewenangan pemegang kekuasaan politik untuk mengatur, menetapkan prioritas dan pendistribusian sumber -sumber dan menjamin adanya kepatuhan dan pelaksanaan perintah -perintahnya. Para pejabat politik itu juga harus menerima tanggung jawab administratif dan legal karena mereka punya kewajiban untuk menjalankan tugas – tugasnya dengan baik.

(4) Akontabilitas Profesional Sehubungan dengan semakin meluasnya profesionalisme di organisasi publik, para aparat profesional (seperti dokter, insinyur, pengacara, ekonomi, akuntan, pekerja sosial dan sebagainya) mengharapkan tugas – tugasnya dalam menetapkan kepentingan publik. Dan kalaupun mereka tidak dapat menjalankan tugasnya mereka mengharapkan memperoleh masukan untuk perbaikan. Mereka harus dapat menyeimbangkan antara kode etik profesinya dengan kepentingan publik, dan dalam hal kesulitan mempertemukan keduanya maka mereka hams lebih mengutamakan akontabilitasnya kepada kepentingan publik.
(5) Akontabilitas Moral Telah banyak diterima bahwa pemerintah memang selayaknya bertanggung jawab secara moral atas tindakan -tindakannya . Landasan bagi setiap tindakan pegawai pemerintah seharusnya diletakkan pada prinsip -prinsip moral dan etika sebagaimana diakui oleh konstitusi dan peraturan -peraturan lainya serta diterima oleh publik sebagai norma dan perilaku sosial yang telah mapan. Oleh karena itu, wajar saja kalau publik menuntut dan mengharapkan perilaku para politisi dan pegawai pemerintah itu berlandaskan nilai – nilai moral yang telah diterima tadi. Untuk menghindari perilaku koruptif, masyarakat menuntut para aparat pemerintah itu mempunyai dan mengembangkan akontabilitas moral pada diri mereka.

Akontabilitas dan responsibilitas publik sebagai instrumen pengendalian tindakan aparat pemerintah agar dapat berfungsi dengan baik maka ada beberapa hal yang perlu diperhatikan yaitu (Jabbra dalan Dwivedi,1989):
Pertama, aparat publik mengalami dan menerima tanggung jawab untuk menjalankan tugas – tugasnya dengan berhasil.
Kedua, aparat publik diberi kewenangan yang sama besamya dengan tanggung jawab
nya.
Ketiga, kegiatan evaluasi kinerja aparat yang efektif dan dapat diterima akan dimanfaatkan dan hasil-hasilnya dikomunikasikan baik pada pimpinan maupun individu – individu tertentu.
Keempat, tindakan – tindakan akurat, adil dan tepat waktu akan diambil sehubungan dengan adanya hasil -hasil yang diperoleh dan cara – cara dengan mana tujuan itu dicapai.
Kelima, diperlukan komitmen dari pimpinan politik dan para menteri tidak hanya dengan menghormati mekanisme dan prosedur akontabilitas tetapi lebih khusus untuk menghindari penggunaan kewenangannya untuk mempengaruhi peran dan fungsi administrasi yang normal.
Selain kelima hal diatas, ada pula beberapa faktor yang perlu dicermati yang sering berperan sebagai faktor penghambat pelaksanaan akontabilitas dan responsibilitas publik di kebanyakan negara – negara berkembang yaitu:
• Struktur administrasi yang memusat: Sistem sentralisasi administrasi telah menyebabkan timbulnya (1) Kepemimpinan yang diktator dengan implikasi bawahan yang pasir, (2) rentang kendali dan panjangnya garis komando menimbulkan kedodoran dalam pengawasan dan distorsi perintah, (3) bawahan terlampau mengandalkan kemampuan pimpinan dan sedikit sekali menyampaikan masalah -masalah riil yang dijumpainya untuk dipecahkan, (4) bawahan tidak mendapat pendelegasian tugas dan sangat sedikit sekali bakat dan kemampuannya dimanfaatkan, (5) pengaruh pimpinan mengeluarkan uang dan waktu yang banyak hanya untuk menyelesaikan urusannya di pusat -pusat pemerintahan.

Sistem Administrasi yang ketinggalan zaman Sistem dan prosedur administrasi yang tradisional dan fasilitas fisik dan teknis yang tidak memadai telah menghasilkan arus informasi yang tidak sistematik, lemahnya koordinasi, kurangnya perencanaan yang komprehensif, sulitnya pengendalian dan pengawasan, serta merajalelanya birokrasi dan inefisiensi.
Pembengkakan birokrasi Perkembangan tugas – tugas pemerintahan yang begitu pesat telah menyebabkan pembengkakan birokrasi yang tidak terencana dengan baik sehingga bisa menjadi penghalang pengembangan Akontabilitas di kalangan aparat pemerintah. Situasi seperti im juga mengakibatkan pengawasan, pengendalian dan koordinasi sangat sulit dilaksanakan. Dan pada gilirannya juga menimbulkan penumpukan pegawai tanpa tugas – tugas yang jelas, garis pertanggungjawaban yang tidak jelas, dan sangat sedikitnya pegawai -pegawai yang profesional. Pengamatan pegawai yang berlebih – lebihan juga tidak mampu menciptakan lingkungan yang baik bagi pengembangan akontabilitas publik.
Kompleksitas dan kekakuan peraturan: Banyaknya peraturan yang kompleks dan kaku bisa menyebabkan terbelenggunya inisiatif aparat sehingga mereka tidak mampu mengembangkan akontabilitas tindakan dan prilakunya. Terlampau tingginya penggunaan pendekatan legalitas pada proses pembuatan keputusan tidak memberi

peluang sedikit pun untuk usaha -usaha inovasi bagi aparat. Dan adanya peraturan yang kaku cenderung dipakai sebagai tameng oleh aparat untuk menghindari diri dari rasa tanggung jawabnya terutama ketika mereka menghadapi masalah baru yang tidak diantisipasi timbulnya atau yang behun ditetapkan dalam suatu peraturan.
Struktur gaji dan perpindahan pegawai: Isu paling kompleks dan sensitif dalam sistem administrasi kepegawaian adalah struktur gaji dan perpindahan pegawai. Kedua isu tersebut mempunyai dampak langsung terhadap efisiensi, moral dan akontabilitas aparat sekaligus juga berpengaruh terhadap kemampuan pemerintah untuk merekrut dan mempertahankan pegawai yang cakap dan akontabel. Gaji pegawai yang kecil akan mengundang mereka yang mempunyai keahlian untuk pindah tempat kerja yang memungkinkan mereka memperoleh gaji yang lebih tinggi. Gaji yang rendah dan tingginya tingkat labour – turnover tidak akan mampu memberikan iklim yang konduktif bagi pengembangan akontabilitas dan responsibilitas publik.
Kurangnya pelatihan dan pendidikan bagi pegawai Banyak pegawai di negara-negara berkembang yang rendah kualitasnya karena jarang memperoleh pelatihan dan pendidikan yang cukup. Pemberian tanggung jawab yang lebih besar hanya mungkin bisa dilakukan kepada pegawai yang mempunyai kompetensi yang memadai. Pengembangan akontabilitas dan responsibilitas sulit dilakukan pada pegawai yang tidak terlatih dan tidak terdidik. Masih banyak lagi fakfor-faktor lain yang ikut merintangi pengembangan akontabilitas dan responsilitas aparat pemerintah seperti misalnya nilai-nilai tradisi masyarakat, masih kentalnya sistem hubungan patron-klien, diterapkannya nilai-nilai nepotisme dan favorititisme dalam sistem administrasi kepegawaian dan sebagainya. Semua isu tersebut di atas menjadi kendala pelaksanaan ke dalam agenda kebijakan pemerintah untuk dapat ditanggulanginya. Agenda kebijakan berikutnya yang sangat penting adalah perlunya mereformasi etika pemerintahan yang telah lama menjadi sorotan masyarakat luas. Agenda kebijakan yang saya maksudkan adalah:

3. Revitalisasi nilai-mlai etika pemerintahan Penyelenggaraan pemerintahan tidak mungkin bisa dilepaskan dari nilai etika. Ketika masyarakat luas kecewa atas kualitas pelayanan yang diberikan oleh aparat pemerintah mereka lalu menggugat nilai standar etika apa yang dipakai aparat dalam memberikan pelayanan tersebut. Masalah etika pemerintahan selalu menjadi isu yang senantiasa membutuhkan perhatian yang serius.
Dalam menyikapi semakin rapuhnya kredibilitas pejabat pemerintah di mata masyarakat akibat semakin rendahnya kualitas pelayanan yang mereka berikan maka Gubemur Kepala Daerah Tingkat I Jawa Timur telah mengeluarkan Instruksi Gubemur No. 12/1998 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat pada tanggal 19 Mei 1998 yang baru lalu. Salah satu dasar pertimbangan dikeluarkannya instruksi Gubemur tersebut adalah seiring dengan adanya tuntutan masyarakat dalam rangka Reformasi di berbagai bidang guna menciptakan penyelenggaraan pemerintahan yang bersih serta lebih efisien dan efektif. Instruksi Gubemur yang ditujukan ke segenap jajaran aparat pemerintahan mulai dari aparat di Propinsi, Kabupaten/kota, kecamatan, sampai kepelosok desa dan kelurahan ini dimaksudkan untuk melakukan usaha-usaha perbaikan dan peningkatan mutu pelayanan kepada masyarakat yang dinilai masih rendah.
Walaupun instruksi tersebut dinilai hanya bersifat reaktif, tetapi sudah bisa dianggap bahwa pemerintah daerah telah mempunyai itikad yang baik untuk memperbaiki dan meningkatkan mutu pelayanan kepada Masyarakat. Ini berarti pemerintah telah mempunyai moral choice yang mudah-mudahan sesuai dengan harapan dan keinginan masyarakat.
Kegiatan pemerintahan memang tidak pernah lepas dari pilihan – pilihan moral seperti itu. Sepeti dikatakan oleh Stillman II (1998) bahwa : “…..leading thinkers in public admnistration recognized that the critical issues of government ultimately involved moral choices”. Hal ini disebabkan karena isu-isu di bidang pemerintahan itu sangat banyak dan beragam yang seringkali mengandung nilai -nilai moral/etis yang saling bertentangan satu sama lain (conflicting ethical values). Contoh misalnya isu tentang apakah pemerintah akan mencabut subsidi BBM (sesuai dengan letter of intentnya dengan IMF) ataukah tetap akan mengsubsidi BBM( sesuai dengan tuntutan public interest). Ini adalah batu ujian bagi aparat untuk menghadapi pilihan moral yang tidak mudah. Kekuatan dan kualitas aparat di tentukan oleh komitmennya yang tinggi dan ketegarannya dalam menghadapi kompleksitas moral yang selalu menantangnya. Pandangan Bardnard sebagaimana dinyatakan oleh Stillman II (1988) Bahwa : “…..the strength and quality of an administrative lies in his or her capacity to deal effectivity with the moral complexities of organizations without being broken by the imposed problems of choice” adalah benar adanya.
Suatu pertanyaan yang mungkin perlu dikemukakan kepada aparat pemerintah kita adalah: sejauh mana mereka telah memiliki, memahami, dan mengembangkan kode etik legal, teknikal, personal, profesional dan org
anisasional dan mempunyai kemampuan untuk memanajemeni pilihan-pilihan morazal atau isu-isu pemerintahanyang selalu dihadapinya? suatu pertanyaan yang kompleks dan tidak mudah untuk menjawabnya.
Untuk menjawab pertanyaan sulit tersebut barangkali kita bisa memulainya terlebih dahulu dengan meletakkan posisi kita pada dua pilihan yaitu “apakah sistem pemerintahan yang membentuk moral masyarakat” ataukah: sistem nilai sosial yang membentuk moral pemerintahan”. Pada kasus yang pertama secara faktual kita sering melihat bahwa sistem pemerintahan yang demokratis akan mempengaruhi dan membentuk moral masyarakat yang menghargai hak-hak asazi, nilai-nilai kebersamaan, toleransi, perbedaan pandangan dan sebagainya. Sedangkan pada kasus lain yang kedua kita juga melihat bahwa kebiasaan hidup hemat yang ada pada anggota masyarakat akan mempengaruhi moral aparat untuk tidak bertindak boros terhadap kekayaan milik negara. Keduanya-duanya adalah sama-sama faktual dan empirik. Lalu yang mana yang harus kita pilih ? Atau kalau sulit, dari mana kita harus memulainya ?

Untuk kasus Indonesia, walaupun kepercayaan masyarakat terhadap aparat pemerintah telah rapuh, revitalisasi moral/etika pemerintahan harus dimulai dari sisi pemerintahan sendiri. Kita perlu melakukan pilihan moral yaitu yang awal adalah mengenai bentuk pemerintahan apakah yang kita kehendaki : kecil tetapi indah (small is beautiful) ataukah pemerintahan yang besar dan kuat (big and powerfull). Kalau yang pertama kita pilih maka perlu ada penciutan departemen dan pengurangan jumlah aparat. Hanya departemen yang benar-benar dibutuhkan untuk melayani kepentingan masyarakat yang perlu dibentuk dan perlu difasilitasi dengan personel yang profesional, jujur, dan penuh dedikasi. Pemerintahan yang kecil akan menjadi lebih efisien dan mudah mengembangkan serta mengendalikannya moral – etisnya. Sedangkan pilihan yang kedua berarti kita membentuk banyak departemen dan unit-unitnya dan memfasilitasinya dengan Jumlah pegawai yang cukup dan otoritas dan responsibilitas yang memadai dalam rangka mendekatkan pusat-pusat pelayanan ke pengguna pelayanan (masyarakat) yang beragam dan luas. Kata “powerfull tidaklah dimaksudkan untuk membentuk otoritas pelayanan (service provider) yang tidak terbatas dan tidak terbantah agar dapat memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada masyarakat Selain itu juga harus kuat moral – etisnya. Jangan sampai kita terjebak ke dalam pilihan pemerintahan yang besar tetapi terarah moral etisnya (big but powerless).
Suatu contoh dalam sebuah pemerintahan kabupaten yang harus memberikan pelayanan kepada penduduknya yang berjumlah 1.000.000 orang misalnya, maka telah dibentuk unit-unit pelayanan : 6 buah kantor pembantu Bupati; sebuah sekretariat wilayah/ daerah dengan 3 orang asisten sekwildanya ; 15 buah dinas daerah ; 6 buah kantor setingkat bagian (mis. Sospol; catatan sipil; dan sebagainya) 22 buah kantor kecamatan ; 300 buah kantor desa dan dengan jumlah personel sebanyak 10.000 (sepuluh ribu) orang, maka ini termasuk pemerintahan yang besar atau kecil ? Silahkan kita untuk menilainya sendiri, kalau memang pemerintahan yang besar tidak bisa dihindari semakin bertambah besar dan beragamnya tuntutan pelayanan yang harus diberikan oleh pemerintah, maka ia haruslah tetap merupakan pemerintahan yang bersih dan profesional (big and beautiful – good governance),
Mengembangkan etika pemerintahan tidaklah semata-mata mengindoktrinasikan apa yang boleh dan tidak boleh dikerjakan (baik buruk ; benar salah) oleh aparat pemerintahan tetapi lebih dari itu adalah upaya yang terus menerus dilakukan untuk meningkatkan profesionalisme integritary merke agar tindakan dan perilakunya mencerminkan ethical reflection yang bermanfaat bagi penyempurnaan pelayanannya kepada masyarakat.
Di negara-negara yang sudah maju seperti halnya Amerika Serikat pengembangan nilai-nilai etika pemerintahannya diarahkan kepada terciptanya integritas profesional para aparat. Elemen pokok integritas profesionalnya diarahkan ke 4 hal yaitu (lihat Mertins Jr. 1979).
Pertama : equality – perlakuan yang sama atas pelayanan yang diberikan. Hal ini didasarkan Atas tipe perilaku birokrasi rasional yang secara konsisten memberikan pelayanan yang berkualitas kepada semua pihak tanpa memandang afiliasi politik, status sosial dan sebagainya. Bagi mereka memberikan perlakuan yang sama identik dengan berlaku jujur, suatu perilaku yang patut dihargai.
Kedua : equity – perlakuan yang sama kepada masyarakat tidak cukup, selain itu juga perlakuan yang adil. Untuk masyarakat yang mendukung adanya komunikasi yang terbuka, kreativitas, dedikasi dan kepedulian sosial
(7) Menghormati dan melindungi informasi yang sangat penting / rahasia dimana kita mempunyai akses dalam melaksanakan tugas-tugas resmi.
(8) Melaksanakan kewenangan otonom apa pun yang kita miliki atas dasar hukum untuk meningkatkan kepentingan umum
(9) Menerima tanggungjawab sebagai kewajiban pribadi untuk selalu menjaga perbaikan-perbaikan isu-isu yang baru muncul dan mengadministrasikan urusan kenegaraan atas dasar keahlian profesional, keadilan / kejujuran, tidak memihak, efisien dan efektif.
(10) Menghormati, mendukung, mengkaji dan bila perlu bekerja untuk memperbaiki konstitusi negara federal dan negara bagian dan hukum-hukum yang lain membatasi hubungan-hubungan antara dinas-dinas publik, para pegawai, klien dan semua warga negara.

4. Netralitas aparat pemerintah
Masalah netralitas aparat pemerintah telah lama menjadi perdebatan yang ramai. Hal ini disebabkan karena posisi aparat yang mendua seringkali bersifat dilematis. Dualisme itu ditunjukkan dengan peran ganda aparat pemerintah di mana di satu sisi ia berperan sebagai warga negara biasa. Sebagai pegawai pemerintah ia harus bertanggung jawab dalam menjalankan kewajiban-kewajibannya dengan baik dan tanpa memihak (bersikap netral). Dan sebagai warga negara biasa di masyarakat yang demokratis ia berpartisipasi dalam proses politik.
Posisi dilematis aparat pemerintah tersebut seringkali merugikan aparat itu sendiri, negara dan masyarakat. Keterlibatan pegawai pemerintah dalam kegiatan-kegiatan politik dapat berakibat timbulnya bias administratif di mana mereka akan “mengabaikan” kewajibannya untuk memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada masyarakat luas tanpa memihak dan cenderung hanya memberi pelayanan kepada segolongan masyarakat tertentu yang menjadi anggota salah satu partai politik di mana ia juga berada didalamnya. Namun melarang pegawai pemerintah terlibat dalam proses politik sama halnya dengan mencabut hak-hak sipil mereka sebagai warga negara. Bagaimanakah sebaiknya menyeimbangkan kedua peran pegawai pemerintahan tersebut ?
Konsep netralitas politik (political neutrality) bagi aparat pemerintah di Negara-negara Barat secara tradisional sebenamya dianggap sebagai bagian tidak terpisahkan dari pelaksanaan efektif konsep pemerintahan demokratis. Tetapi kemudian pengimplementasian mengalami pasang surut, dan produksi kontra sampai sekarang. Konsep netralitas politik ini pada awalnya berkembang akibat adanya paradigma Dikotomi Politik -Administrasi, kemudian memudarnya paradigma. Di Amerika Serikat misalnya, sejak dikeluarkannya Pendleton Act di tahun 1883 telah melarang pegawai pemerintah di bawah Presiden Roosevelt ia telah melarang pegawai pemerintah sebagai pengurus partai dan aktif dalam kampanye politik (shall take no active part in political management and political campaigns), yang kemudian dipertegas lagi ketika konggres A.S mengeluarkan “The hatch Political Activities Act pada tahun 1939 yang setahun kemudian dikeluarkan beberapa amandemen. Dalam Hatch Act ini dinyatakan bahwa pegawai pemerintahan boleh mendaftar untuk ikut memilih, memberikan sumbangan untuk kampanye, membantu panitia pendaftaran calon pemilih dan memberikan pendapat tentang kandidat-kandidat pemimpin politik serta isu-isu politik. Tetapi mereka dilarang mendukung kandidat pemimpin politik, mencari calon penyumbang dana untuk kegiatan poli
tk partai, berpartisipasi dalam pendaftaran calon pemilih partainya, mendistribusikan bahan-bahan kampanye para kandidat, berperan sebagai delegasi dalam konvensi partai, membuat pidato kampanye dan menyediakan kantor pemerintah untuk kegiatan memilih pendukung partai (Denhart, 1991).
Pemerintah Australia dengan Public Service Boardnya mendiskripsikan konsep netralitas aparat pemerintah sebagai berikut:
‘The principle of public service
neutrality does not imply that public servants have no political views or associations. Rather, it is government of the day inrespective of its political complexion. This implies that public servants should make clear the various policy options and advise impartially on how they might be related to the apparent; and that within the law they should implement the Governments and the Minister’s policy concerns as best they can, even in the absence of clear guildenes in a particular area, and irrespective of any personal views they may hold”.

(lihat dalam McCallum, 1984). Berdasarkan gambaran tersebut dapat dikatakan bahwa pegawai pemerintah Australia diminta untuk memberikan kesetiaan penuh kepada pemerintahannya yang ada sekarang tanpa memandang corak politiknya dan kesetiaan itu direfleksikan dalam pemberian pelayanan yang objectif dan tidak memihak. Netralistis aparat pemerintah juga merupakan perilaku profesional aparat yang ditunjukkan dengan tindakan-tindakan yang terampil dalam memberikan pelayanan dengan penuh kesetiaan kepada pemerintah dan menghindari perbuatan-perbuatan yang tidak loyal seperti membocorkan rahasia negara. Bagaimana dengan Indonesia

Kita telah mengalami penyimpangan terhadap konsep netralitas aparat pemerintah yaitu dari pemberian pelayanan yang tidak memihak menjadi memihak.
Pada rezim orde baru yang lalu semua pegawai pemerintah dipaksa untuk hanya memiliki kesetiaan tunggal (mono loyalitas) yaitu kepada pemerintahan saja. Mereka semua digiring untuk taat, setia dan membela satu kekuatan politik saja yaitu GOLKAR sebagai partainya pemerintah. Sangat kecil peluang pegawai negeri untuk mempunyai pilihan selain partai pemerintah karena akan mempunyai implikasi kepegawaian yang bisa mempersulit mereka.
Asas monoloyalitas di bidang politik itu harus dibuang jauh. Orde reformasi Pembangunan dan rezim-rezim berikutnya tidak perlu menerapkan asas itu lagi. Menerapkannya lagi berarti melawan arus reformasi dan berarti juga tidak pernah bisa belajar sisi-sisi negatif dari proses pembangunan politik rakyat. Dan kalaupun kita ingin menerapkan asas tersebut maka agenda kebijakannya harus diubah yaitu dari mono loyalitas kepada partai menuju ke kesetiaan tunggal kepada tujuan negara dan kepentingan rakyat seluruhnya.
Dengan undang-undang kepartaian yang baru pemerintah rupanya akan memberi lelang kepada pegawainya untuk menggunakan hak politik mereka (yaitu hak untuk memilih dan dipilih) tetapi melarang mereka untuk menjadi pengurus partai. Berbeda dengan anggota ABRI, mereka tidak mempunyai hak untuk memilih dan dipilih) tetapi untuk menyalurkan aspirasi / kepentingan politiknya ABRI diberi jatah persentase tertentu untuk diangkat menjadi anggota MPR supaya dapat ikut kompromi politik yang bisa diterima saat ini, walaupun masyarakat menuntut tidak akan ada lagi anggota MPR/DPR yang diangkat oleh Presiden dan semuanya murni dari hasil pemilihan umum. Tuntutan tersebut wajar saja mengingat rakyat juga menginginkan politiknya diakui. Dan sesuai dengan perkembangan yang terjadi sekarang kita tidak perlu menerapkan konsep netralitas yang kaku. Sehingga dengan sistem pemerintahan perlu diikutsertakan dalam proses perumusan kebijakan negara yang berarti terlibat dalam proses politik.
Agenda kebijakan terakhir yang saya pandang perlu kita susun adalah berkaitan dengan masalah pengembangan budaya birokrasi.
5. Pengembangam budaya birokrasi
Budaya birokrasi secara sederhana dapat diartikan sebagai norma-norma yang mempengaruhi sikap dan perilaku partisipan dalam sebuah sistem birokrasi. Rohdewohld (1995) menulis bahwa budaya organisasi itu dapat diartikan sebagai : “The set of values, attitudes, norms, shared beliefs and mental orientations that shape and determine the behavior and expectations of the members of that organization”.

Sistem nilai dan norma-norma apakah yang telah membentuk wajah birokrasi kita? Banyak yang berpendapat bahwa wajah birokrasi Indonesia masih kental dipengaruhi oleh sistem nilai tradisi Jawa sebagaimana yang sering tampak dalam retorika politik para pejabat, proses pembuatan keputusan, hubungan dan komunikasi atasan-bawahan yang bercorak hubungan patron dan klien, mengandalkan loyalitas bawahan yang tinggi dan berbagai macam ritualisme administrative yang berlebihan. Selain itu juga ciri-ciri birokrasi seperti : lebih banyak berorioentasi ke atas, mengkultuskan pribadi pemimpin, kuatnya kesadaran akan prestise dan status yang melebihi prestasi, sikap untuk selalu menjaga harmoni dan menghindari konflik, telah mengakibatkan birokrasi kita menjadi tertutup dan kurang memberi ruang gerak bagi pendapat yang berbeda (lihat misalnya dalam Moeljarto, 1989).
Pelestarian mlai-mlai tradisi budaya aristokrads tersebut di atas telah mempersubur munculnya budaya keluarga besar yang cenderung mendomestifikasikan nilai-nilai yang sebenamya bersifat self righteouseness yang tentu saja sangat merugikan bagi “Keluarga – kecil” atau keluarga – lain”.
Walaupun birokrasi kita masih banyak dipengaruhi oleh nilai-nilai budaya lokal yang patrimonialistik tetapi juga telah mengadopsi nilai-nilai birokrasi ala Weber (Weberian type bureaucracy) yang murni yang banyak bernuansa rule governed. Dualisme budaya birokrasi seperti ini seringkali. menampilkan sosoknya yang unik. Di satu sisi menampilkan sikap dan perilaku aparat yang harus tunduk sepenuhnya pada keinginan pimpinan, menjaga harmoni dan menghindari perbedaan pendapat, alon-alon angger kelakon, ojo nggege mongso, mikul dhuwur-mendhem njero, jer basuki mowo beyo, dan ing ngarso sung tulodo ing madya mangun karso – tut wuri handayani.
Mempertemukan dua ciri budaya birokrasi (struktural dan kultural) seperti tersebut diatas sebenamya sah-sah saja dan mungkin baik. Mengambil over begitu saja ciri budaya birokrasi mana pun tanpa menyaring atau mencermati sisi-sisi negatifnya bisa menimbulkan bias administratif yang sangat mergikan. Karena kita sekarang akan segera memasuki millenium ketiga yang dikenal dengan era informasi, maka tidak mungkin lagi kita tetap bersikap menutup diri dari gelombang pengaruh luar yang akan menerpa kita kalau kita ingin survei dan exist dalam percaturan global. Masalahnya adalah globalisasi seringkali membawa daya emansipatif yang sangat tinggi yang seringkali tidak kita duga sebelumnya. Tetapi yang jelas mau tidak mau kita harus berbenah diri, untuk mempersiapkan bangsa ini mampu bersaing dengan bangsa lain.
Sudah tiba saatnya kita melakukan penilaian terhadap sikap perilaku birokrasi kita. Apakah ciri-cirinya budaya demokrasi kita telah mencerminkan budaya birokrasi yang adaptif yang mau menerima pengaruh nilai-nilai birokrasi yang lebih positif sehingga lebih mampu menghadapi era yang sangat kompetitif ini ?
Untuk menjawabnya kita perlu menengok sejauh mana budaya birokrasi kita itu berperan instrumental atau malah ditrimental terhadap usaha-usaha pembangunan yang kita laksanakan sekarang ? saya masih ragu karena masih melihat kurang kondusifnya nilai-nilai budaya birokrasi kita untuk menangani usaha-usaha instrumental bahkan kadang-kadang detrimental terhadap pembangunan nasional. Kuurang cepatnya kita mengatasi krisis yang sedang melanda bangsa ini juga antara lain disebabkan karena kita masih terbelenggu oleh nilai-nilai global yang sangat kompetitif dan emansipatif.
Oleh karena itu, kita perlu menyusun sebuah agenda kebijakan untuk mereformasi budaya birokrasi nasional. Banyak pandangan yang telah diberikan ke arah perubahan budaya birokrasi nasional itu hendak dicapai. Misalnya perlunya kita segera merubah budaya juklak dan juknis menj
adi sikap dan perilaku aparat yang lebih kreatif dan inovatif (Moeljarto, 1996); dari budaya statis – mekanistis menuju ke budaya birokrasi yang organis – adaptif (Effendi, 1991) dari sistem nilai feodal -beamtenstaat menuju ke sistem nilai yang lebih terbuka dan egalitier (Umar Kayam dikutip dalam soetrisno 1994) dari budaya mediokratis menju ke budaya merikokratis dan sebagainya. Ini semua adalah harapan untuk semakin membaiknya kualitas birokrasi pemerintah kita yang tentu saja perlu ditindaklanjuti dalam bentuk usaha nyata dan sungguh-sungguh untuk mewujudkannya.
Masih banyaknya aparat birokrasi terutama didaerah-daerah yang belum menguasai teknik-teknik administrasi modern seperti analisis kebijakan publik, manajemen partisipatif, manajemen pelayanan publik, sistem anggaran berbasis nol, dan sebagainya dan juga manajemen sumber daya lokal, pemberdayaan rakyat, akontabilitas publik, pembangunan kelembagaan, pemerintahan representatif dan sebagainya, penguasaan semua ini bertujuan menuju tataran yang lebih meritokratis. Oleh karena itu, mereka perlu didorong untuk berpartisipasi dalam program-program pelatihan dan pendidikan baik formal maupun non formal. Hal ini dimaksudkan agar aparat birokrasi publik kita mempunyai profesionalisme yang memadai untuk memenuhi tuntutan kepada mereka.
Demikianlah sajian saya mengenai upaya penyempurnaan kualitas administrasi
negara kita. Tentu saja kelima agenda kebijakan reformasi di sektor publik yang telah saya paparkan di atas masih sangat sedikit dan tidak memadai ada beberapa bidang yang tidak kalah pentingnya untuk kita cermati bersama secara sungguh-sungguh yaitu misalnya masalah manajemen Keuangan negara, Privatisasi BUMN, mekanisme pengawasan, kordinasi pembangunan dan sebagainya. Semua bisa kita angkat menjadi agenda kebijakan reformasi di sektor publik
Agenda kebijakan apa pun yang kita susun pada tataran implementasinya akan sangat tergantung pada visi kita mengenai pentingnya reformasi di sektor publik yang harus dilakukan sesegera mungkin (sense of urgency) dan reformasi itu perlu dilakukan untuk menyempurnakan mutu atau performance pelayanan sektor publik kepada masyarakat (sense of purpose). Inilah yang menjadi harapan kita semua.

DAFTARPUSTAKA
Caiden, G. 1969, Administrative Reform, Chicago : Aldine Publishing Co. Denhardt,R.B. 1991, Public Administration.
Pacific Grove : Brooks / Cole Publishing Company.
Dvorin, E.P dan Simmons, R.H.1972. From Amoral to Humane Bureaucracy. NewYork: Canfield Press.
Effendi, S. 1991. “Sistem Administrasi Untuk Pembangunan Berkelanjutan” dalam Samodra Wibawa (ed). Pembangunan Berkelanjutan. Yogyakarta : PT. Tiara
Wacana Yogya. Etzioni, A. 1975. “Administrative Accountability” dalam Public Adminisiration Review.
Hughes, O.E.1994 Public Mangement & Administration. New York : St. Martin’s Press, Inc.
Jabbra J.G dan Dwivedi, O.P.1989. Public Service Accountability. Connecticut: Kumarian Press, Inc.

Kuntjoro-Jakti,D. 1980. “Birokrasi di Dunia Ketiga : Alat Rakyat, Alat Penguasa, atau Penguasa” dalam Prisma No. 10 Oktoberl980.
Lane, J-E. 1995. The Public Service Manager. Mellboume : Longman Chesire Pty Limited.
Mertins, Jr.H(ed). 1979. Profesional Standards and Ethics Washington, D.C. ASPA Publishier.
Moeljarto, Tj.1989. Sosok Birokrasi Indonesia dalam Era Tinggal Landas makalah dalam Pertemuan Mahasiswa Administrasi Indonesia, di Kaliurang, Yogyakarta.
Moeljarto, Tj. 1995. Pembangunan : Dilema dan Tantangan. Yogyakarta : Pustaka Pelajar.
Osborne, D. Dan Gaebler,. 1992. Reiventing Govemment. Massachusetts : Addison-Wesley Publising Company, Inc.
Painter, C. 1994. “Public Service Reform: Reinventing or Abandoning Government?” dalam The Political Quartely. Oxford; Blackwell Publisher.
Rohdewohld,R.1995. Public Administration in Indonesia. Melboume ; Montech Pty.Ltd.
Siagian,S.P.1982. Administrasi Pembangunan. Jakarta: Gunung Agung
Soetrisno, L.1994. Hubungan Negara dan Rakyat di Indonesia Pada Abad ke 21. (PidatoPengukuhan Guru Besar Universitas Gajah Mada) tanggal 27 April 1994.
Spencer, D.D.1988. Staff Development. Armidale:
A.C.A.E Publications. Stillman II,RJ.1988. Public Administration. Boston : Hough Mifflin Company.
Stretton, H. dan Orchard, L. 1994. Public Goods, Public Enterprise, Public Choice. New York : St. Martin’s Press.
Tjrokroamidjojo, B. 1985. Pengantar Administrasi Pembangunan. Jakarta : LP3ES
Zhijian,Z,De Guzman, R.P, dan Reforma, M.A.1992. Administrative Reform. Manila: Eastern Regional Organization For Public Administration (EROPA).

KEBIJAKAN DESENTRALISASI

Jurnal Administrasi Negara Vol. I, No. 02, Maret 2002
KEBIJAKAN DESENTRALISASI
Oleh:
Bhenyamin Hoessein
Bhenyamin Hoessein, Pengajar Pemerintahan dan politik Lokal FISIP UI
Sudah merupakan kelaziman, setiap UU apapun semula dari RUU hasil kerja sebuah panitia (tim) yang dibentuk oleh Pemerintah atau Menteri yang membidanginya. Demikian pula UU tentang pemerintahan daerah. UU No. 1 Tahun 1945 tentang komite Nasional Daerah berasall dari RUU yang disusun Subadio, sedangkan penjelasannya disusun oleh Hermani. UU No. 22 Tahun 1948 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah berasal dari RUU hasil panitia yang diketahui R. P. Soeroso. UU No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah berasal dari RUU hasil panitia yang diketuai oleh Soenarjo. UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok pemerintahan di Daerah berasal dari RUU hasil panitia yang diketuai R.P. Soeroso. UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah berasal dari RUU hasil panitia yang diketuai oleh E. Manihuruk. UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah berasal dari RUU hasil panitia yang diketuai Rapiuddin Hamarung.
Diantara keenam UU tersebut, hanya UU No. 1 Tahun 1957 yang berlandaskan pasal 131 dan 132 UUDS 1950, sedangkan kelima UU lainnya berlandaskan pasal 18 UUD 1945 sebelum mengalami amandemen. UU No. 1 Tahun 1957 pula yang berjudul tepat asas dengan judul bab yang menjadi landasannya dalam UUD 1945. Judul Bab IV UUDS 1950 adalah Pemerintahan Daerah, sedangkan judul Bab VI UUD 1945 adalah pemerintah Daerah.
Baik istilah Pemerintahan Daerah maupun Pemerintah Daerah berasal dari istilah Inggris Local Government atau istilah Belanda Local Bestuur. Kedua istilah asing tersebut dapat mengacu pada fungsi sebagai Pemerintahan Daerah (lokal). Dalam arti organ (institusi), istilah local authority (UN. 1961). Dalam arti tersebut utamanya mengacu pada council (raad) atau DPRD. Konsekuensinya konsep pemerintahan daerah (lokal) mencakup fungsi yang dilakukan juga oleh Council (Raad) atau DPRD. Local Government dapat pula berarti daerah otonom, hal ini disimak dari deskripsi local Government yang diberikan oleh UN (1961)
a political subdivision of nation (or in a federal system, a State) which is constituted by law and has substantial control of local affairs, including the powers to impose taxes or to extract labour for prescribed purposes. The governing body of such an entity is elected or otherwise locally selected (UN, 1961).
Pada umunya berbagai UU Pemerintahan daerah sebelum UU No. 22 Tahun 1999 memiliki cara pandang yang tepat azas dalam memberi pengertian tentang Pemerintah Daerah dan pemerintahan daerah sebagaimana pengertian local Government dan dewan pemerintah Daerah (DPD). Anggota-anggota DPRD atas dasar perwakilan berimbang. KDH karena jabatannya adalah menjadi anggota merangkap Ketua DPD. DPD secara kolektif bertanggung jawab kepada DPRD selanjutnya KDH dapat berhenti karena keputusan DPRD. Apabila menurut UU No. 22 Tahun 1948 KDH diangkat oleh Pemerintah atas usul dan pemilihan dari DPRD, maka menurut UU no. 1 Tahun 1957 KDH dipilih oleh DPRD dan disahkan oleh Pemerintah.
Berbeda dengan rumusan Pemerintah Daerah dalam kedua UU tersebut yang mengedepankan keberadaan DPRD, rumusan Pemerintah Daerah dalam kedua UU berikutnya mengedepankan keberadaan KDH. Dalam UU No. 18 Tahun 1965 terdiri atas KDH memberikan keterangan pertanggung jawaban kepada DPRD, namun ia tidak dapat dijatuhkan atas keputusan DPRD. KDH diangkat oleh pemerintah dari calon-calon yang dipilih dan diajukan oleh DPRD. KDH tidak bertanggungjawab kepada DPRD. Oleh karena itu KDH juga tidak dapat dijatuhkan oleh keputusan DPRD.
Walaupun terdapat variasi penonjolan kelembagaan dalam pengertian Pemerintah Daerah sebagai organ antara UU No. 1 Tahun 1974 di lain pihak, namun pengertian Pemerintahan Daerah sebagai fungsi dari Pemerintah Daerah dalam keempat UU tersebut adalah penyelenggaraan fungsi oleh kedua lembaga pemerintahan tersebut.
UU No. 22 Tahun 1999 menganut cara pandang yang tidak tepat asas. Menurut UU ini, Pemerintah Daerah lainnya sebagai Badan Eksekutif Daerah. Sedangkan DPRD sebagai Badan Legislatif daerah tidak di atas. Baik dalam UU No. 22 Tahun 1948 maupun UU No. 1 Tahun 1957 dinyatakan bahwa Pemerintah daerah terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Dewan Pemerintah Daerah (DPD). Anggota-anggota DPD dipilih oleh dan dari anggota-angota (DPRD) termasuk Pemerintah Daerah. Namun, Pemerintahan Daerah merupakan penyelenggaraan fungsi yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD.
Serangkaian pergeseran paradigma mengenai Pemerintah dan Pemerintahan Daerah dari berbagai UU tersebut tentu menarik untuk dikaji. Sekalipun menurut UU No. 22 Tahun 1948 dan UU No. 1 Tahun 1957, DPRD tercakup dalam konsep Pemerintahan Daerah, namun tidak berarti posisi DPRD lemah berhadapan dengan KDH. Namun kuat atau lemahnya posisi DPRD tersebut bertalian erat dengan ada atau tidaknya kewajiban akuntabiliti KDH terhadap DPRD dan konsekwensi yuridis dan politiknya, dan sama sekali bukan karena DPRD berada di dalam atau di luar Pemerintah Daerah. Penyusun UU No 22 Tahun 1999 terlalu emosional dalam bereaksi terhadap situasi yang terjadi dalam kurun waktu berlakunya UU No. 05 Tahun 1974 dan tidak sempat menelusuri sejarah UU Pemerintah Daerah, serta teori pemerintahan lokal yang akan dijadikan acuannya.
Dari dimensi teori pemerintahan lokal, UU No. 22 Tahun 1999 memang telah membawa pengesahan sejumlah model dan paradigma pemerintahan lokal lainnya “Structural Efficiency Model” yang menekankan efisiensi dan keseragaman di tinggalkan dan dianut “Local Democracy Model ” yang menekankan nilai demokrasi dan keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal. Seiring dengan pergeseran model tersebut terjadi pula pergeseran dari pengutamaan desentralisasi. Dilakukan pula pemangkasan dan pelangsingan struktur organisasi dalam rangka menggeser model organisasi yang hirarkis dan bengkak ke model organisasi yang datar dan langsing. Hubungan antara Dati II dan Dati I yang semula “Dependent” dan “Subordinate” kini hubungan antara Kabupaten/kota dengan propinsi menjadi “independent” dan “coordinate”. Pola hubungan tersebut tercipta sebagai konsekuensi perubahan dari dianutnya “Integrated Perfectoral System” yang parsial pada tataran profinsi.
Distribusi wewenang dalam bidang pemerintahan kepada daerah otonom yang semula dianut “ultra – virest doctrine” dengan merinci kompetensi daerah otonom diganti dengan “General Competence” atau “open end arrangement” yang merinci kompetensi pemerintah dan profinsi. Pengawasan pemerintah terhadap daerah otonom yang semula cenderung koersif bergeser ke persuasif agar diskresi dan prakarsa daerah otonom lebih tersalurkan. Konsekuensinya pengawasan pemerintah terhadap kebijakan daerah yang semula secara preventif dan reprensif, kini hany cara represif. KDH yang scmula tidak akuntabel terhadap DPRD diciptakan akuntabel. Hubungan pmerintah dan daerah otonom yang selama UU No. 05 Tahun 1974 bersifat searah dari atas kebawah diganti dengan model hubungan yang bersifat resiprokal. Dalam Keuangan Daerah Otonom, terjadi pergeseran dari keutamaan ”Specific grant tt ke “Block grant”.
Seperti diutarakan diatas perubahan model dan paradigma pemerintah lokal tersebut terasa berlangsung dalam suasana emosional sebagai reaksi terhadap model dan paradigma yang dianut oleh Orde Baru. Pemilihan model dan paradigma pemerintahan tersebut seolah-olah berada dalam ruang hampa, dalam arti tidak dikaji secara seksama faktor-faktor sosial budaya, ekonomi dan politik masyarakat Indonesia sebagai lingkungan eksternalnya. Disamping itu, tidak diperhitungkan keberadaan pemerintah lokal sebagai sub sistem dari sistem Pemerintahan NasionaL
Secara Substansial perubahan model dan paradigma tersebut kurang berpijak pada konsep-konsep dasar dalam penyelengga-raan otonomi daerah. Salah satu konsep dasar adalah desentralisasi dianut dalam organisasi Negara di Indonesia sebagai padanan konsep Devo
lution atau Political Decentralization. Konsep tersebut kurang dihayati.
Pada hakekatnya desentralisasi adalah otonomisasi suatu masyarakat yang berada dalam teritoir tertentu. Suatu masyarakat yang semula tidak berstatus otonomi melalui desentralisasi menjadi berstatus otonomi dengan jalan menjelmakannya sebagai daerah otonom. Sebagai pancaran kedaulatan rakyat, tentu otonomi diberikan oleh pemerintah kepada masyarakat dan sama sekali bukan kepada daerah ataupun Pemerintah Daerah. Ketegasan pernyataan otonomi milik masyarakat dan masyarakat sebagai subjek dan bukan objek otonomi semestinya dicanangkan dalam kerangka hukum sehingga penyelenggaraan otonomi daerah menjadi lebih mulus.
Pengejawantahan desentralisasi adalah otonomi daerah dan daerah otonom. Baik dalam definisi daerah otonom maupun otonomi daerah mengandung elemen wewenang mengatur dan mengurus. Wewenang mengatur dan mengurus merupakan substansi daerah otonomi yang diselenggarakan secara konseptual oleh Pemerintah Daerah.
Secara konseptual dan empirik di berbagai negara, kata local dalam kaitannya dengan local government dan local autonomy tidak dicerna sebagai daerah, tetapi merupakan masyarakat setempat. Urusan dan kepentingan yang menjadi perhatian local government dan tercakup dalam \ocal autonomy bersifat locality. Basis politiknya adalah lokalitas dan bukan bangsa. Seperti yang tampak pada pengertian local government yang diberikan oleh UN bahwa daerah otonom mengelola local affairs sebagaimana dikemukakan oleh Hampton (1991) bahwa : local authority are elected bodies and expected to develop policies appropriate to their localities whitin the framework of national legislation. Dalam pasal 28 grundgesetz fur Bundesrepublik Deutschland (UUD Federal Jerman 1949 Amandemen terakhir 16-7-1998) juga ditegaskan bahwa ” daerah otonom harus diberikam hak untuk mengatur urusan-urusan yang bersifat lokal.” Begitu pula dalam rumusan otonomi daerah pasal 1 butir l UU No. 12 Tahun 1999 terdapat kata-kata “mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri”, Dalam kaitan ini sungguh tepat apa yang diutarakan oleh Page (1991):
To be local implies some control over decision by the community. The prmciples of representative democracy suggest that this influence is exercised at least in part through democratically elected officials who may be expected to represent local citizen and groups. Local elected representative can also provide the focus for forms of participatory democracy through direct citizen involvement or interest group activity.
Mengingat kondisi masyarakat lokal beraneka ragam, maka local government dan local autonomy akan beraneka ragam pula. Dengan demikian, fungsi desentralisasi (devolusi) untuk mengakomodasi kemajemukan aspirasi masyarakat lokal. Desentralisasi (devolusi) melahirkan political variety untuk menyalurkan local voice dan local choice.
Sebagai subjek otonomi, maka keterlibatan masyarakat secara aktif perlu tersalurkan secara lebih tegas dalam kerangka hukum. Pertama, keterlibatan masyarakat dalam pembentukan daerah otonom baru yang sebenarnya merupakan pemekaran daerah otonom yang sudah ada dan penghapusannya (apabila terjadi) perlu disalurkan melalui lembaga “jajak pendapat”. Kedua, keterlibatan masyarakat secara langsung bukan hanya dalam pemilihan anggota DPRD, tetapi dalam hal pemilihan KDH. Ketiga, keterlibatan masyarakat secara langsung dalam proses pembentukan kebijakan baik melalui persidangan DPRD secara terbuka maupun melalui mekanisme yang tercipta pada jajaran birokrasi lokal. Keempat, dibukanya keterlibatan masyarakat dan juga sektor swasta dalam pelayanan publik sebagai manifestasi paradigma governance.
DAFTAR PUSTAKA
Page, Edward C, Localism and Centralism In Europe. Oxford University Press, 1991.
U,N. Decentralization for National and Local Development, New York: 1962.
Hampton, William, Local Government and Urban Politics, London, and New York, Long Man, 1991.

DESENTRALISASI PELAYANAN PUBLIK : Hubungan Komplementer Antara Sektor Negara, Mekanisme Pasar Dan Organisasi Non-Pemerintah

DESENTRALISASI PELAYANAN PUBLIK :
Hubungan Komplementer Antara Sektor Negara, Mekanisme Pasar Dan Organisasi Non-Pemerintah
Oleh Drs. Suwondo, MS
I

Di negara sedang berkembang seperti Indonesia, kesejahteraan masyarakat sangat tergantung pada kemampuan mereka mendapat akses dan kemampuan untuk dapat menggunakan pelayanan publik. Akan tetapi permintaan akan pelayanan tersebut biasanya jauh melebihi kemampuan pemerintah untuk dapat meemenuhinya.
Desentralisasi adalah suatu paham yang mencoba menggugat kelemahan-kelemahan yang ada pada diskursus sentralisasi. Pemusatan segala urusan publik hanya kepada negara, dengan jargon idealnya Walfare State, dalam realitasnya hanyalah sebatas retorika. Sebab, urusan pelayanan publik yang demikian kompleks, mustahil dapat diurus “secara borongan” oleh institusi negara.
Pelayanan publik dapat diartikan sebagai suatu usaha yang dilakukan oleh seseorang / kelompok orang atau institusi tertentu untuk memberikan kemudahan dan bantuan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu (Miftah Thoha, 1991). Sedangkan Handayaningrat (1988), membedakan antara pelayanan masyarakat yaitu aktivitas yang dilakukan untuk memberikan jasa-jasa dan kemudahan-kemudahan kepada masyarakat. Sedangkan satu lagi, adalah pelayanan umum (public service) yaitu pelayanan yang diberikan dengan memegang teguh syarat-syarat efisiensi, efektivitas dan penghematan dengan melayani kepentingan umum di bidang produksi atau distribusi yang bergerak di bidang jasa-jasa vital.
Jika dilihat dari segi dimensi-dimensi pelayanan dapat dibagi dalam beberapa jenis, misalnya Chitwood (dalam Frederickson, 1988) menyebutkan apabila pelayanan publik dikaitkan dengan keadilan, maka bisa dibagi ke dalam tiga bentuk dasar, yaitu :
1 Pelayanan yang sama bagi semua. Misalnya pendidikan yang diwajibkan bagi penduduk usia muda.
2 Pelayanan yang sama secara proporsional bagi semua, yaitu distribusi pelayanan yang didasarkan atas suatu ciri tertentu yang berhubungan dengan kebutuhan. Misalnya jumlah polisi yang ditugaskan untuk berpratoli dalam wilayah tertentu berbeda-beda berdasarkan angka kriminalitas.
3 Pelayanan-pelayanan yang tidak sama bagi individu-individu bersesuaian dengan perbedaan yang relevan. Ada beberapa kriteria mengapa pelayanan itu tidak sama antara lain: satu, pelayanan yang diberikan berdasarkan kemampuan untuk membayar dari penerima pelayanan. Dua, penyediaan pelayanan-pelayanan atas dasar kebutuhan-kebutuhan.

Berkembangnya ragam pelayanan publik dan kian tingginya tuntutan pelayanan publik yang lebih efisien, cepat, fleksibel, berbiaya rendah serta memuaskan, akan menjadikan negara pada posisi “kewalahan” manakala masih tetap memaksakan dirinya sebagai satu-satunya institusi yang “paling syah” dalam memberikan pelayanan. Bahkan jika ia tetap menempatkan diri sebagai agen tunggal dalam memberikan pelayanan. Bahkan jika ia tetap menempatkan diri sebagai agen tunggal dalam memberikan pelayanan, pastilah akan berada pada posisi “payah”. Karena itu, emngurus sesuatu yang semestinya tidak perlu diurus, haruslah ditinggalkan oleh negara; agar lebih berkonsentrasi pada urusan-urusan yang lebih strategis dan krusial.
Karena itu, konsep desentralisasi sebenarnya bermaksud untuk mengurangi beban negara yang berlebihan dan tidak semestinya. Ia merekomendasikan berbagai hak, wewenang, tugas dan tanggungjawab dengan masyarakat (baik terorganisir maupun tidak) dalam mengurusi dan memberikan pelayanan publik agar tidak semakin “kepayahan”. Bahkan ia memberikan rekomendasi agar rakyat diperbolehkan mengurusi dirinya sendiri; dan tidak serba menyerahkan segala urusannya kepada negara.
II

Pengertian desentralisasi dan otonomi, sampai saat ini sebenarnya masih terdapat banyak pendapat. Setiap orang mempunyai tafsiran yang berbeda terhadap “istilah” yang disebut dengan desentralisasi dan otonomi ini. Sebagai akibatnya, terdapat beragam pengertian yang berbeda antara yang satu dengan yang lain. PBB misalnya, pada tahun 1962 mengartikan desentralisasi sebagai (1) dekonsentrasi, yang juga disebut desentralisasi birokrasi atau administrasi, dan (2) devolusi yang sering juga disebut sebagai desentralisasi demokrasi atau politik, yang mendelegasikan wewenang pengambilan keputusan kepada perwakilan yang dipilih melalui pemilihan lokal. Di lain pihak, Lemieux (dalam Zuhro, 1998) menyatakan bahwa secara konseptual, desentralisasi dn otonomi dipandang sebagai suatu hak dan kewenangan daerah untuk mengatur dirinya sendiri, baik yang menyangkut keputusan administrasi maupun keputusan politik dengan tetap memperhatikan ketentuan perundang-undangan. Sedangkan menurut Rondinelli, (1981) menyatakan bahwa desentralisasi sebagai : “The transfer or delegatian of legal and outhority to plan, make decisions and manage public functions from the central governmental its agencies to field organizations of those agencies, subordinate units of government, semi autonomous public corporation, areawide or regional development authorities; functional authorities, autonomous local government, or non-governmental organizational”. (desentralisasi merupakan transfer atau pendelegasian wewenang politik dan hukum untuk merencanakan, membuat keputusan dan memanage fungsi-fungsi publik dari pemerintah pusat dan lembaga-lembaganya terhadap organisasi-organisasi di lapangan dari lembaga-lembaga tersebut, unit-unit pemerintah, otoritas pembangunan regional; wewenang fungsional; pemerintah-pemerintah otonomi lokal; atau lembaga-lembaga non-pemerintahan). Berdasarkan pendapat tersebut desentralisasi dikategorikan atas tiga kategori, yaitu: 1). Dekonsentrasi, 2). Delegasi, 3). Devolusi,
Dekonsentrasi pada dasarnya merupakan bentuk desentralisasi yang kurang ekstensif, yang sekedar merupakan pergeseran beban kerja dari kantor-kantor pusat departemen kepada staff, itu mungkin tidak diberikan kewenangan untuk merumuskan bagaimana yang dibebankan kepadanya harus dilaksanakan.
Delegasi adalah bentuk desentralisasi dalam wujud pembuatan keputusan dan kewenangan-kewenangan manajemen untuk menjalankan fungsi-fungsi publik tertentu pada organisasi-organisasi tertentu dan hanya dikontrol secara tidak langsung oleh departemen pusat.
Devolusi diartikan sebagai wujud kongkrit dari desentralisasi politik (political decentralization). Ciri-ciri pokok dari devolusi ini antara lain : Pertama, diberikan otonomi penuh dan kebebasan tertentu kepada pemerintah lokal,
serta kontrol yang relatif kecil dari pemerintah pusat terhadapnya.
Kedua, pemerintah lokal ini harus memiliki wilayah dan kewenangan hukum yang jelas dan ebrhak untuk menjalankan segala kewenangan hukum dan berhak menjalankan fungsi-fungsi publik dan politiknya (pemerintahannya).
Ketiga, pemerintah lokal harus diberikan “corporate status” dan kekuasaan yang cukup untuk menggali sumber-sumber yang diperlukan untuk menjalankan semua fungsi-fungsinya.
Keempat, perlu mengembangkan pemerintah lokal sebagai institusi, dalam arti bahwa ini akan dipersiapkan oleh masyarakat lokal sebagai organisasi yang menyediakan pelayanan yang memuaskan kebutuhan mereka sebagai satuan pemerintah dimana mereka mempunyai hak mempengaruhi keputusan-keputusan.
Kelima, devolusi mensyaratkan adanya hubungan timbal balik yang saling menguntungkan serta koordinasi yang efektif antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
III

Uphoff (1998) merekomendasi keterlibatan tiga sektor dalam memberikan pelayanan publik, ialah sektor negara (government/state), pasar (market) dan Non Government Organization (NGO) / Grassroot Organization/civil institution. Bahkan ia memandang bahwa keberhasilan suatu pembangunan banyak bergantung kepad rekayasa sinergi yang positif di antara ketiganya. Ketiganya merupakan institusi yang saling melengkapi dan berhubungan.
I. Pada sektor pemerintahan : (1) yang menjadi mekanisme pengendali adalah organisasi birokrasi yang berlevel mulai dari pusat sampai ke desa, (2) sebagai pengambil keputusan adalah para administrator yang
dikelilingi oleh elit ahli, (3) dalam memberikan layanan mendasarkan kepada aturan-aturan birokrasi (perundang-undangan), (4) kriteria keberhasilan keputusan adalah banyaknya kebijaksanaan yang berhasil diimplemenasikan, (5) dalam memberlakukan sangsi mempergunakan kekuasaan negara yang mempunyai sifat memaksa, dan (6) modus operandi layanan mendasarkan mekanisme yang berasal dari atas (top down) atau pemerintahan sendiri.
II. Pada sektor privat : (1) mekanisme pengendali lyanan publik mengandalkan proses pasar, (2) pengambilan keputusan dilakukan oleh individu, para penabung dan investor, (3) pedoman perilaku adalah kecocokan harga, (4) kriteria keberhasilan keputusan/layanan adalah efisiensi yaitu memaksimalkan keuntungan dan atau kepuasan dan meminimalkan kerugian dan atau ketidakpuasan, (5) sanksi yang berlaku berupa kerugian finansial, (6) modus operandi pelayanan dilakukan oleh perorangan.
III. Pada sektor sipil : (1) mekanisme pengendali pelayanan adalah suatu asosiasi sukarela, (2) pembuatan keputusan pelayanan dilakukan secara bersama-sama oleh pemimpin dan anggota, (3) pedoman perilaku adalah persetujuan anggota,
(4) yang dijadikan sebagai kriteria keberhasilan suatu keputusan adalah terakomodasinya interes anggota, (5) sanksi yang ada berupa tekanan sosial anggota, dan (6) modus operandi pelayanan dilakukan dari bawah (bottom up).
Pada sektor ketiga, terdapat perbedaan antara Non Government Organization (NGO) dan Grassroot organization (GRO). NGO merupakan organisasi yang jaringannya sampai ke tingkat internasional. Karena itu, strukturnya juga jelas mulai dari tingkat internasional sampai ke tingkat individual. Sedangkan GRO atau organisasi akar rumput adalah suatu organisasi yang tumbuh dari bawah. Ia tidak terstruktur sampai ke tingkat internasional. Bahkan tidak jarang, GRO ini tumbuh dengan tingkatan lokal belaka.
Dengan demikian, sebagai sumber pelayanan publik maka peranan negara sangat komplementer dengan mekanisme pasar (pivat) maupun organisasi non pemerintah. Ketiga sumber pelayanan publik itu sama-sama diperlukan di dalam proses transmformasi sosial ekonomi masyarakat. Masing-masing seharusnya bekerja secara komplementer di dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat luas.
Perimbangan utama untuk memberikan kekuasaan kepada mekanisme pasar dalam penyediaan dan pendistribusian kebutuhan masyarakat adalah karena mekanisme kerjanya yang sangat efisien. Kekuatan-kekuatan di dalam pasar bekerja dengan sangat efisien karena mereka dirancang oleh profit. Hanya mereka yang bisa bekerja secara efisien akan dapat menikmati profit. Mekanisme kerja pasar yang ditentukan oleh harga sangat berbeda dengan mekanisme kerja birokrasi karena birokrasi bekerja berdasar atas kewenangan dan monopoli; oleh karena itu mekanisme kerja birokrasi cenderung tidak efisien.
Namun demikian, tidak semua kebutuhan masyarakat dapat disediakan oleh pasar secara efisien. Adakalnya mekanisme pasar secara ekonomis tidak efisien dan secara sosial tidak dapat diterima sebagai suber pelayanan publik (economic and social market failures). Dalam penyediaan barang-barang kebutuhan umum (public goods and social goods) mekanisme pasar seringkali tidak bekerja secara efisien, karena mekanisme harga tidak bisa bekerja dengan baik (karena adanya eksternalitas atau karena persyaratan yang dibutuhkan untuk bekerjanya mekanisme pasar tidak terpenuhi). Dalam situasi yang demikian ini, kehadiran birokrasi pemerintah atau lembaga non pemerintah diperlukan sebagai salah satu alternatif penyedia pelayanan publik.
Kingsley (1996) merekomendasikan perlunya reformasi karakter Pemerintah Lokal (internal reform) dengan menerapkan beberapa teknik sebagai berikut:
(1) “performance measurement”, dengan terdapatnya catatan laopran yang jelas dari hasil-hasil kegiatan dan mengukur efisiensi relatif, misalnya dengan biaya/harga per unit pelayanan yang diberikan.
(2) “independent and objective audits”, baik terhadap performance dan managemen keuangan.
(3) “performance contracts”, dengan tetap menjaga hubungan yang baik dengan pihak lain (departemen, swasta atau NGOs).
(4) “decentralization of responsibility within government”, dengan membagi habis tugas-tugas dan memberikan target yang jelas terhadap pejabat-pejabat di bawahnya.
(5) “introducing customer orientation and access”, dengan mempublikasikan rencana-rencana dan laporan kegiatan, menetapkan “one-stop-shops” untuk memudahkan dalam pengurusan perijinan, dan sebagainya.
(6) “a competitive mode of service provision”, dengan cara yang kompetitif dalam memberikan pelayanan antara pemerintah, swasta dan NGOs.

Ide-ide ini dikembangkan di negara-negara berkembang seperti India, Equador, Mexico, Ghana, dan sebagainya. Dengan reformasi etrsebut diharapkan akan dapat membentuk masyarakat sipil (civil society) yan kuat dan terdapat “entrepreneurial leadership” untuk dapat memobilisasikan kelompok-kelompok di luar pemerintah dalam rangka pelayanan publik yang lebih baik.

Semoga Bermanfaat
Malang, Januari 2000
DAFTAR PUSTAKA

Cheema, G. Shabbir dan Rondinelli, Dennis A (Ed), 1983. Decentralization and Development : Policy Implementation in Developing Countries, Sage Publications, London.
Frederickson, G, 1988. Administrasi Negara Baru, LP3ES, Jakarta.
Handayaningrat, S, 1988. Administrasi Pemerintahan Dalam Pembangunan Nasional, CV Haji Masagung, Jakarta.
Kingsley, Thomas G, 1996. Perspectives on Devolution, APA Journal AUTUMN.
Rondinelli, Dennis A. etc, 1981. Decentralization in Developing Countries : A Review of Recent Experience, World Bank Staff Working Papers. Washington DC.
Thoha, Miftah, 1991. Beberapa Aspek Kebijaksanaan Birokrasi, Widya Mandala, Jogjakarta.
Uphoff, Norman, “Grassroots Organizations and NGOs in Rural Development : Opportunities with Diminishing States and Expanding Markets”. Dalam Janvry, Alain de, et.all, 1995. State, market and Civil Organizations : New Theories, New Practices and their Implications for Rural Development, Mac Millan Press LTD, London.
Zuhro, R Siti, 1998, “Otonomi dan Pemerintahan Daerah di Thailand”. Dalam Laporan Penelitian : Pemerintahan Lokal dan Otonomi Daerah di Indonesia, Thailand dan Pakistan, PPW-LIPI, Jakarta.

HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH DALAM KERANGKA KEBIJAKAN DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH

Dr. Ir. Sudarsono Hardjosoekarto, MA adalah mantan Dirjen Otonomi Daerah Departemen Dalam
Negeri Republik Indonesia
Dalam kesempatan yang baik ini saya ingin mengajak saudara-saudara melakukan evaluasi kritis atas pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia termasuk tentang hubungan pusat dan daerah. Hubungan ini ada yang berdimensi finansial ada juga berdimensi non finansial. Sebenamya kedua dimensi ini bukan hanya terkait dengan hubungan antara pusatdan daerah, tapi juga hubungan antar daerah.
Kajian hubungan antara pusat dan daerah haruslah dilakukan baik dari dimensi kesejarahan maupun dari dimensi kekinian terutama problematika UU 22 /1999. Hubunganpusat dan daerah di Indonesia dibentuk oleh evolusi pemerintah daerah, paling tidak sejak dikeluarkannya Desentralisatie wet tahun 1903 oleh Pemerintah Kolonial Belanda.
A. Sejarah Desentralisasi di Indonesia
Para pemerhati otonomi daerah di Indonesia mencatat sejarah panjang desentralisasi di Indonesia. Pada tahun 1903 Pemerintah Kolonial Belanda mengeluarkan Desentralisatie wet yang merupakan dasar hukum pertama berkaitan dengan desentralisasi di Indonesia. Pemberian kewenangan yang semakin besar kepada pejabat-pejabat Belanda yang bekerja di Indonesia, dilakukan tahun 1922 dan kemudian diteruskan oleh Tentara Pendudukan Jepang pada saat Perang Dunia II.
Segera setelah kemerdekaan, Pemerintah RI mengeluarkan UU No. l/ 1945 tentang Pemerintahan Daerah. Berdasar UU ini Kepala daerah menjalankan dua fungsi yaitu sebagai Kepala Daerah Otonom dan sebagai Wakil Pemerintah Pusat. Karena itu kendatipun kehendak desentralisasi cukup nyata, pelaksanaan dekonsentrasi sangat dominan. Dalam perkembangannya, UU No.1/1945 diganti dengan UU No. 22/1948 yang lebih menekankan praktek demokrasi parlementer sesuai dengan system pemerintahan saat itu. Secara keseluruhan bahwa berdasarkan UU No. 22/1948, kontrol pemerintah pusat kepada daerah masih sangat kuat. Berdasarkan UU ini terdapat 15 jenis urusan pemerintahan yang benar-benar diserahkan.
Dibawah UU No. 1/1957 Kepala Daerah sama sekali tidak bertanggung jawab kepada Pemenntahan Pusat Karena itu terjadi dualisme kepemimpinan. Ada kepala daerah disatu sisi, dan ada pejabat pusat yang ditempatkan di daerah. Pelaksanaan UU No. 1/1957 tidakberjalan lancar, bahkan mendapat tantangan kuat dari berbagai pihak termasuk Angkatan Darat. Itulah sebabnya maka pada tahun 1959, Presiden RI mengeluarkan Penetapan Presiden No. 6/1959 Tentang Pemerintahan Daerah. Berdasarkan Penpres 6/1959 ini penekanan desentralisasi beralih kepada kontrol pemerintahan pusat yang kuat terhadap pemerintahan daerah.
Sekali lagi arus balik terjadi dengan dikeluarkannya UU 18/1965. Keadaan politik waktu itu menunjukkan bahwa partai-partai mendapatkan kembali kekuasaan setelah masa sulit pada tahun 1950-an. Berdasarkan UU 18/1965, para eksekutif daerah diperbolehkan menjadi anggota partai. Berdasarkan ketentuan ini tumbuh loyalitas ganda Kepala Daerah yang tidak saja kepada Pemerintah Pusat tetapi juga kepada partai.
Pendulum bergeser lagi secara significant dengan dikeluarkan UU 5/1974. Dengan UU ini kontrol Pusat sangat kuat. Daerah tidak lebih dari perpanjangan tangan untuk mensukseskan program-program pemerintah pusat. Harus diakui bahwa system ini telah menciptakan stabilitas di berbagai daerah termasuk situasi yang kondusif bagi investor asing. Tetapi juga disinyalir bahwa stabilitas yang terjaga selama 30 tahun telah menciptakanketergantungan daerah kepada pusat dalam hampir seluruh segi otonomi daerah sepertikewenangan, keuangan, kelembagaan, personil, perwakilan dan tentu saja pelayanan. Dapat diduga juga bahwa rendahnya kreatifitas dan prakarsa daerah juga disumbang oleh system seperti ini.
Sementara itu, dibidang Perimbangan Keuangan sejak tahun 1956 telah dikeluarkan UU 23/1956. Tetapi UU ini tidak dapat diberlakukan dengan baik oleh karena beberapa sebab, selain sebab-sebab teknikal juga sebab-sebab political.
Ekses paling besar yang secara akumulatif terjadi selama 30 tahun adalah sentralisasi dihampir semua kehidupan pemerintahan. Bangsa Indonesia menghadapi problem kongkrit bidang keadilan dan kesenjangan baik antara pusat dan daerah (vertical Imbalance) maupun antar daerah (horizontal Imbalance). Bersamaan dengan krisis multi dimensi yang dihadapi bangsa Indonesia, termasuk krisis per ekonomian, pelaksanaan pemerintahan yang sentralistik ini telah melahirkan gelombang protes besar-besaran sepanjang tahun 1997-1998. Akhimya dikeluarkanlah UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Bersama dengan itu tekanan yang semakin kuat terhadap pusat untuk penyelesaian masalah Aceh dan Papua dikeluarkanlah berturut-turut pada tahun 2001 UU 18/2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Nangroe Aceh Darussalam dan UU 21/2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua.
B. UU 22/1999 : Tujuan Ideal dan Implementasi
Lahimya UU 22/1999 ditandai oleli semaraknya rcformasi di segala bidang Tujuannya memang ideal sebagaimana disebutkan dalam penjelasan umum UU 22/1999:
1 memberdayakan masyarakat
2 menumbuhkan prakarsa dan kreativitas masyarakat
3 meningkatkan peran serta masyarakat, dan
4 mengembangkan peran dan fungsi DPRD

Dijelaskan juga dalam UU 22/1999 bahwa kewenangan otonomi luas adalah keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidanig pemerintahan, kecuali kewenangan dibidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiscal, agama serta kewenangan yang utuh dan bulat dalam penyelenggarannya mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendaliaan dan evaluasi.
Sementara UU 25/1999 juga memiliki tujuan yang sangat ideal, yakni :
a. Memberdayakan dan meningkatkan kemampuan perekonomian daerah.
b. Menciptakan system pembiayaan daerah yang adil, proposional dan transparan.
c. Mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang transparan dan partisipasi.
d. Mengurangi kesenjangan antar daerah.
e. Menjadi acuan alokasi penerimaan negara bagi daerah.

Kedua UU ini telah dilaksanakan dalam skala penuh sejak Januari 2001. Beberapa agenda pokok implementasi telah dilaksanakan sepanjang tahun 2001, meliputi :
1 Penyelesaian regulasi dibidang otonomi daerah meliputi 21 UU, 34 PP dan 12 Keppres.
2 Penataan kewenangan Pemerintah Pusat, Provinsi dan Kabupaten/Kota yang masih dalam proses penyelesaian. Penyelesaian untuk beberapa urusan masih dalam proses.
3 Restrukturisasi organisasi berlangsung disemua level pemerintah.
4 Transfer personil, asset dan dokumen. Tidak kurang dari 2,2 juta personil pusat statusnya dialihkan menjadi personil daerah.
5 Pelaksanaan desentralisasi fiscai Sebagai gambaran dana nasional yang dialokasikan untuk daerah pada tahun 2000 sebanyak 35 T, meningkat tahun 2001 dan 2002 sebesar 81,5 T dan 94,5 T berturut-turut.

Harus diakui bahwa UU 22/1999 dan UU 25/1999 membuka harapan sekaligus peluang tumbuhnya prakarsa, kreativitas dan sekaligus diskresi kalau tidak hendak dikatakan kebebasan bagi daerah. Peluang ini harus ditanggapi secara positif oleh siapa saja, oleh Pemerintah, oleh Provinsi, kabupaten/kota dan masyarakat. Tanggapan positif diperiukan juga diantaranya untuk menghindari kembalinya pendulum ke arah sentralisasi. Tetapi kecermatan dan ketelitian tetap diperlukan justru untuk menyempumakan kelemahan-kelemahan yang teridentifikasi.
Prospek, Problem dan C. UU 22/1999 Kendala
Sayang sekali keinginan untuk memantapkan hubungan pusat dan daerah sekaligus pemberdayaan masyarakat diseluruh daerah otonom tampaknya menghadapi kendala justru oleh kelemahan mendasar UU 22/1999. Pernyataan tentang kelemahan yang mendasar UU 22/1999 ini mungkin mengundang kontroversi bila dikaitkan dengan maraknya pemberitaan tentang pro-kontra penyempurnaan UU 22/1999.
Berkali-kali saya tegaskan bahwa diperlukan konfirmasi
akademik dan analitik untuk menjawab perlu tidaknya penyempumaan UU 22/1999. Siapapun terbuka kesempatan untuk menyatakan bahwa tidak diperlukan penyempurnaan UU 22/1999. Bila demikian maka kewajibannya untuk menunjukkan secara analitik bahwa UU 22/1999 memang telah sempuma sehingga tidak perlu disempumakan.
Analisis konsistensi antara pasal-pasal dalam UU 22/1999 dengan pokok-pokok pikiran yang melandasi penyusunan UU ini merupakan salah satu cara untuk mengadakan evaluasi kesempurnaan UU 22/1999. Sayang sekali permintaan saya untuk menyajikan secara tebuka Naskah Akademik tersebut memang tidak ada, atau kalaupun ada mungkin dipandang tidak pantas dibahas secara terbuka. Kalangan akademik pun sangat berkepentingan dan bahkan memiliki tanggungjawab untuk melakukan kajian seperti ini. Kalau benar tidak dapat ditampilkan naskah akademik yang mendasari penyusunan UU 22/1999 dapat diduga bahwa UU 22/1999 disusun dengan persiapan tidak matang. Bila benar dugaan ini maka dapat dipahami mengapa implementasi selama satu tahun ini telah teridentifikasi begitu banyak persoalan yang muncul. Begitu banyak persoalan yang muncul sehingga tidak perlu menunggu waktu lama untuk membuat evaluasi. Evaluasi analitik masing-masing telah dilakukan Haris (2001), Hoessein (2002), Suwandi (2002) dan Sudarsono (2001) sudah lebih dari cukup untuk mengungkapkan kontradiksi, kesimpangsiuran dan kelemahan mendasar UU 22/1999.
Ada baiknya kita renungkan pandangan ahli ekonomi politik Douglas North (1990) berikut: “the contract will typically be incomplete, in the sense that there are so many unknowns over the life of contracts. Paling tidak ada tujuh alasan adanya distorsi paket kebijakan otonomi daerah yang diidentifikasikan oleh Haris terdapat ambivalensi posisi propinsi sebagai daerah otonom dan wilayah administrasi yang diatur dalam UU 25/1999. Dicatat juga bahwa UU 25 /1999 sangat bias luarjawa, khususnya daerah-daerah yang kaya sumber daya alamnya. Menurut pandangan Haris, daerah-daerah yang tidak memiliki SDA yang kaya, UU 25/1999 tidak banyak memberi kontribusi kendatipun daerah tersebut memperoleh bagian dari sistim baru bagi hasil. Hal yang lain dicatat oleh Haris adalah tidak adanya peraturan hubungan kekuasaan yang jelas dan transparan, baik antara Pemerintah Propinsi dan Kabupaten/Kota. Disamping itu juga tidak ada mekanisme konstitusional bagi masyarakat untuk ikut mengawasi jalannya pemerintahan lokal sehingga peluang munculnya kembali penyalahgunaan kekuasaan didaerah terbuka lebar.
Evaluasi yuridis yang dilakukan oleh Prof. Bhenyamin Hoessein juga secara tegas
menggambarkan betapa lemahnya UU 22/1999. Dalam Bab I Pasal 1 saja telah
diidentifikasikan kelemahan UU 22/ 1999 diantaranya pada rumusan huruf a,b,c,h dan I,
yang menggambarkan inkonsistensi konseptual UU 22/1999. Akibat inkonsistensi ini,
menurut Hoessein banyak pasal-pasal berikutnya yang juga mengandung pengaturan yang
makin tidak tepat azas, masing-masing pasal 14, pasal 16, pasal 20, pasal 66 ayat (1), ayat
(4), pasal 67 ayat (1) dan ayat (4). Dapat diperkirakan bahwa evaluasi yuridis yang lebih
lengkap lagi akan dapat menunjukkan betapa simpang-siurnya UU 22/1999.
Evaluasi diagnostik yang dilakukan oleh Suwandi (2001) juga memberikan bukti
konkrit tentang kelemahan fundamental UU 22/1999, melalui analisis tujuh isu strategis
penataan otonomi daerah. Misalnya, dalam hal kewenangan yang terkait dengan lembaga
perekonomian negara, ada kontradiksi riil antara pasal 7 ayat (2), pasal 10, pasal 11 dan pasal
119. Rumusan yang kontradiktif ini telah menimbulkan gejolak implementasi otonomi daerah. Insiden Semen Padang, Pelabuhan Cilegon PT Bukit Asam dan lainnya mempakan indikasi konkrit tidak sempumanya UU 22/1999.
Selama 2001, telah terpilih 160 pasang gubemur, bupati dan walikota. Dari sinipun telah tergambar masalah yang timbul, yang sumbernya UU 22/1999. Evaluasi sepanjang 2001 menemukan kelemahan mendasar dalam pasal tertentu; ada pasal-pasal yang mengandung banyak penafsiran, dan juga bertentangan satu sama lain. Sebagai contoh Pasal 40 ayat (3). Pasangan kepala daerah yang memperoleh suara terbanyak ditetapkan sebagai kepala daerah oleh DPRD, dan disahkan oleh Presiden. Pada bulan April 2000, ada kasus pemilihan kepala daerah di Jawa Tengah. Diikuti oleh empat pasang calon, yang hasilnya 12, 10, 8, dan 6 suara. Karena belum ada PP-nya, maka pemenangnya diusulkan ke Depdagri. Timbul protes, karena yang menang dasarnya suara terbanyak, maka hasil pemilihan tetap disahkan ditengah kekecewaan sementara anggota DPRD.
Mengantisipasi timbulnya masalah yang sama maka dibuatlah PP 151/2000. Suara terbanyak ialah pasangan yang memperoleh minimal 50 % plus 1 suara. Sejak itu, semua pemilihan mengacu pada PP 151, dan tidak ada masalah. Tiba-tiba muncul persoalan Kabupaten Sangir Talaud, September 2001. Tata tertib DPRD mengacu pada UU Otonomi Daerah dengan suara terbanyak. Begitu hasil pemilihan dikirim ke Depdagri, gelombang demo melanda Depdagri. Kelompok yang satu meminta Depdagri membatalkan hasil pemilihan karena tidak menggunakan PP 151, sedangkan kelompok satunya lagi meminta supaya disahkan berdasarkan UU.
Ilustrasi Atas Kelemahan UU No. 22/1999
Langkah yang diambil oleh Depdagri adalah meminta supaya DPRD bertanya ke Mahkamah Agung (MA). Pendapat hukum MA, tanggal 21 September 2001, meyatakan supaya digunakan acuan UU 22/1999. Karena perintah itu maka Bupati terpilih dilantik berdasarkan suara terbanyak. Dua minggu kemudian datang persoalan yang sama dari Kabupaten Mimika. Disarankan supaya DPRD minta fatwa MA. Fatwa MA, 9 Oktober 2001, menyarankan supaya digunakan PP 151/2000. Menghadapi masalah seperti ini Depdagri bertanya langsung ke MA, dan keluarlah fatwa MA, 30 Oktober 2001, yang menyatakan tetap mengacu pada UU 22/1999.
Saat ini pun kami juga mengkaji problem pemilihan Gubemur dan Wakil Gubemur Provinsi Bangka Belitung. Sesuai tata tertib pemilihan yang akan ditetapkan dan diusulkan sebagai Gubemur dan Wakil Gubemur adalah yang memperoleh suara 50 % + 1. Dengan 43 orang anggota yang hadir maka 50 % berarti harus 21,5 orang. Sementara pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak mendapatkan 21 suara, artinya kurang setengah orang. Saat inipun kami masih menghadapi dua kelompok DPRD yang berbeda aspirasi.
Dengan ilustrasi ini, dan hasil evaluasi selama setahun terakhir ini dapat dikategorikan problem-problem yang muncul dalam implementasi UU 22/1999. Pertama, problem yang bersumber dari lemahnya UU 22/1999; Kedua, Problem yang bersumber pada belum sinkronnya UU sektor dengan UU 22/1999; Ketiga, problem yang bersumber dari belum sempumanya peraturan pelaksanaan; Keempat, problem yang bersumber dari belum sempumya pemahaman kita sehingga mempengaruhi implementasi di lapangan. Ada pendapat yang menyarankan bahwa sebaiknya UU 22/1999 dilengkapi dahulu dengan peraturan pelaksanaannya baru dievaluasi dan disempumakan. Bahkan ada yang berpendapat bahwa masalah yang timbul karena pasal-pasal tertentu sebaiknya diselesaikan dengan PP. Pandangan ini selain tidak berdasar justru cenderung berbahaya. Memang ada problem yang dapat dipecahkan dengan menyempumakan peraturan pelaksanaan termasuk harmonisasi UU sektoral. Tetapi jelas sekali bahwa ada problematik yang tidak dapat diselesaikan dengan PP, artinya hanya dengan penyempumaan UU 22/1999 problem tersebut dapat diatasi.
Pandangan yang menyebutkan bahwa masalah yang muncul karena pasal-pasal dalam UU 22/1999 dapat diselesaikan dengan PP sama saja dengan anggapan bahwa penyusunan UU 22/1999 telah sempuma padahal penyusunan dulu tidak didukung dengan konsep matang.
D. Langkah Antisipatif
Ilustrasi problematika diatas bukan dimaksudkan untuk mendera pikiran kita menjadi galau dan pesimistik. Dalam pandangan pendekatan berfikir sistem kita harus secara cerdas mengidentifikasi akar masalah (fundamental problem) melalui pengamatan kejadian-kejadian (event). Identifikasi masalah fundamental akan membawa kita ke arah penyelesaian yang antisipatif dan
menghindari kita dari tindakan yang reaktif. Salah satu langkah antisipatif yang perlu dilakukan adalah melalui penyempumaan UU 22/1999. Melalui penyempumaan diharapkan akan dihindari menjadi sesedikit mungkin pasal-pasal bermasalah seperti diuraikan didepan. Yang sering disalahtafsirkan adalah seolah-olah dengan penyempumaan akan dilakukan resentralisasi. Tentu hal ini harus dihindari, dan justru sebaliknya melalui penyempurnaan dilakukan perluasan partisipasi masyarakat lebih luas dan nyata.
Salah satu kelemahan mendasar dalam UU 22/1999 adalah bahwa walaupun UU ini disemangati oleh prinsip demokrasi dan partisipasi, tetapi tidak ada satupun pasal yang mengatur hak-hak penduduk dan pemilih. Berbeda sekali dengan UU Otonomi Daerah dibanyak negara lain yang secara jelas mengatur hak-hak penduduk dan pemilih ini. Tindakan antisipatif yang dapat dilakukan diantaranya dilakukan melalui perumusan hak penduduk dan pemilih manakala penyempumaan UU 22/1999 telah tiba saatnya. Hak-hak penduduk dan pemilih ini meliputi hak memperoleh pelayanan, hak pengawasan terhdap Kepala Daerah, dan hak pengawasan terhadap DPRD baik sebagai institusi maupun individu.
Pemberhentian dalam masa jabatan (recall) Kepala Daerah dan anggota DPRD harus dilekatkan dengan hak penduduk dan pemilih. Hal ini penting sebagai salah satu cara mewujudkan penyelenggaraan pemerintah daerah yang efisien, efektif dan transparan. Partisipasi riil masyarakat harus segera dijamin secara konstitusional dalam UU yang disempumakan. Ilustrasi berikut menggambarkan betapa mendesaknya kontrol langsung masyarakat atas penyelenggaraan pemerintah daerah. Evaluasi sementara atas APBD 2001 dan provinsi terpilih memberikan pelajaran penting atas penyelenggaraan otonomi daerah.
Provinsi Jumlah Anggota Belanja DPRD Dalam APBD 2001 Standard PP 110/2000
DPRD DPRD DPRD Angg/Th DPRD ‘ Angg/Th Angg/TH
Bengkulu 45 5.961.836.000,00 132.485.244,4 11.040.437,04 5.060.257.091,25 104.015.066,67 8.667.922,22
Lampung 75 15.015.005.689,15 200.200.075,9 16.683.339,65 8.460.025.488,75 112.800.339,85 9.400,028,32
DKl 85 90.030.973.000,00 1.059.187.918,0 88.265.659,80 30.155.142.891,50 354.766.386,96 29.563.865,58
Jatim 100 29.797.151.900,00 297.971.519,0 24.830.959,92 9.452.754.107,11 94.527.541,07 7.877.295,09
Kalbar 55 10.321.586.325,00 187.665.205,9 15.638.767,16 5.417.959.168,98 98.503.348,53 8.209.029,04
NTT 55 8.092.426.000,00 147.135.018,2 12.261.251,52 4.952.356.332,56 90.042.842,41 7.503.570,20
NTB 55 11.895.081.744,00 216.274.213,5 18.022.851,13 4.439.919.000,00 80.725.800,00 6.727.150,00
Sulteng 45 8.168.734.000,00 181.527.422,2 15.127.285,19 7.271.918.510,95 161.598.189,13 13.466.515,76

Dari tabel ini jelas bahwa belanja rata-rata pertahun peranggota DPRD tertinggi ditempati oleh DKI sebesar 1.059 M dan terendah Bengkulu 132.48 juta. Kalau Jawa Timur belanja rata-rata pertahun per anggota mencapai 297.9 juta rupiah. Padahal yang diperbolehkan dalam PP adalah maksimal untuk Jawa Timur 94.5 Juta/orang/tahun.
Yang lebih penting lagi bahwa tidak ada satupun dari delapan Provinsi yang dianalisis APBD 2001 yang mematuhi PP 110/2000 tentang Kedudukan Keuangan DPRD. Data ini memberikan gambaran bahwa argumen yang mengatakan sebaiknya diselesaikan dulu PP pelaksanaan UU 22/1999 baru dievaluasi dan disempurnakan, menjadi sulit dimengerti mengingat bahwa sudah terbukti ternyata terhadap PP yang sudah adapun, seperti PP 110/2000, tidak ada satupun dari Provinsi yang dievaluasi yang mematuhi PP ini.
E. Catatan Penutup
Uraian diatas memberi gambaran bahwa betapa kompleksnya permasalahan otonomi daerah termasuk hubungan antara pusat dan daerah. Disatu segi optimisme akan berkembang diskresi, kreativrtas, inovasi dan keleluasaan daerah sangat tinggi. Di lain segi optimisme ini harus diikuti dengan kehati-hatian dan kecennatan untuk tems dilakukan langkah-langkah penyempumaan.
Perguruan Tmggi mendapat tantangan yang sama untuk terus menyumbangkan kajian yang sistematik dan credible. Dalam kesempatan ini pun saya berharap kiranya Universitas Brawijaya dapat mengintensifkan kinerja kajian akademiknya untuk disumbangkan pada penyempumaan penyelenggaraan otonomi daerah di masa mendatang.
DAFTAR PUSTAKA
Haris, Syamsudin (2001), “Paradigma Baru Hubungan Pusat dan Daerah ke Arah Format Otonomi Daerah Masa Depan” dalam Berita IPTEK, November 3, 2001. Hoessein, Benyamin (2002) “Evaluasi Yuridis UU 22/1999″ Unpublishpaper. North, Douglas (1990), Institution, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, Cambridge. Sudarsono H. (2001), “Ekonomi Politik Kebijakan Otonomi Daerah”, dalam Berita IPTEK, November 3, 2001. Suwandi, I Made (2001), “Isu-isu Strategis Penataan Otonomi Daerah” dalam Berita IPTEK, November 3, 2001.

Analisis Fundamental Terhadap Return Saham Pada Periode Bullish Dan Bearish Indeks Harga Saham Gabungan

Oleh : Budi Rusman Jauhari2 & Basuki Wibowo3

ABSTRAK

Investor yang menanamkan dana di pasar modal harus mampu memanfaatkan semua informasi untuk menganalisa pasar dan investasinya dengan harapan memperoleh keuntungan yang maksimal atau meminimalkan resiko. Analisis fundamental dengan rasio keuangan merupakan suatu cara dalam upaya pemilihan jenis saham yang layak untuk dijadikan lahan investasi. Suatu keadaan pasar tertentu (bullish/bearish) akan mempengaruhi keputusan yang sebaiknya harus diambil oleh investor. Berdasarkan hal tersebut, maka perlu dilihat saham dengan karakteristik bagaimana yang akan memaksimalkan return pada saat bullish atau meminimalkan resiko pada saat bearish.

Penelitian ini dilakukan pada saat Indeks Harga Saham Gabungan mengalami periode bullish (sepanjang tahun 1999) dan pada saat Indeks Harga Saham Gabungan mengalami periode bearish (mulai Januari 2000 sampai dengan April 2001). Analisis fundamental yang dilakukan yaitu dengan menganalisa rasio keuangan perusahaan yang diwakili oleh Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity, dan Return On Equity. Pengujian dilakukan dengan model statistik regresi linear berganda dengan pengujian t, F dan korelasi linear berganda terhadap return saham sebagai variabel dependen dengan komponen rasio keuangan sebagai variabel independen dengan tingkat kepercayaan 95%.

Dari hasil pengujian diperoleh kesimpulan bahwa analisis fundamental dengan rasio keuangan secara bersama-sama memiliki pengaruh yang signifikan terhadap return saham baik pada periode bullish maupun pada periode bearish. Pengujian secara parsial memberikan kesimpulan bahwa Price to Book Value Ratio memiliki pengaruh negatif signifikan terhadap return saham pada periode bullish dan bearish, Return On Equity memiliki pengaruh positif signifikan terhadap return saham pada periode bullish dan bearish. Sedangkan Price Earning Ratio dan Debt to Total Equity tidak mempunyai pengaruh signifikan terhadap return saham baik pada periode bullish maupun pada periode bearish.

Keywords : PER, PBVR, DTE, ROE, Bullish, Bearish

2 Mantan mahasiswa Jurusan Akuntansi FE Unila 3 Dosen Jurusan Akuntansi FE Unila

I. PENDAHULUAN

Pergerakan harga saham di bursa efek umumnya diramalkan pemodal dan pialang dengan analisis teknikal dan fundamental. Analisis teknikal adalah sebuah metode peramalan gerak harga saham, indeks atau instrumen keuangan lainnya dengan menggunakan grafik berdasarkan data historis (Fakhruddin, Firmansyah dan Hadianto, 2001: 21). Sedangkan analisis fundamental adalah suatu metode peramalan harga saham dengan mempelajari kinerja perusahaan (Ghozali dan Sugianto, 2002). Analisis fundamental menganggap bahwa harga saham merupakan refleksi dari nilai perusahaan yang bersangkutan. Oleh karena itu, dalam melakukan penelitian suatu saham melalui pendekatan fundamental dapat digunakan informasi akuntansi dengan teknik analisis rasio keuangan yang merupakan hasil perhitungan lebih lanjut dari laporan keuangan (Subekti, 1999: 34).

Secara psikologis, pemodal cenderung memilih saham-saham yang harganya rendah pada periode bullish dengan harapan pada kondisi ini harga-harga saham akan terus naik atau akan mengalami apresiasi. Pada pasar bearish (menurun) pemodal cenderung menjual sahamnya dalam jumlah sedikit karena mereka memiliki keyakinan bahwa harga-harga saham akan terus turun (Ghozali dan Sugiyanto, 2002).

Dari data di atas terlihat bahwa pada periode Maret 1999 sampai dengan Desember 1999 Indeks Harga Saham Gabungan (IHSG) mengalami periode bullish. Sepanjang periode tersebut IHSG terus mengalami peningkatan yang cukup signifikan. Hal lain yang mengindikasikan bahwa periode tersebut IHSG mengalami bullish adalah terjadi kenaikan upthrust yaitu dari 662.02 pada bulan Juni 1999 menjadi 676.92 pada bulan Desember 1999. Meskipun pada bulan Juli, Agustus dan September 1999 mengalami penurunan, penurunan tersebut tidak signifikan apabila dibandingkan dengan kenaikan IHSG.

Mulai bulan Januari 2000 sampai dengan bulan April 2001 IHSG mengalami periode bearish. Hal ini terlihat dari adanya penurunan Indeks yang cukup signifikan. Ciri lain dari adanya periode bearish pada periode tersebut adalah indeks tertinggi pada periode upthrust kedua pada bulan Juni 2000 lebih rendah dari pada indeks tertinggi pada upthrust pertama. Dengan informasi Indeks Harga Saham Gabungan diharapkan akan memberikan informasi kepada investor tentang keadaan pasar yang sedang terjadi yang akan menentukan langkah-langkah investasi selanjutnya.

Suatu kondisi pasar tertentu (bullish atau bearish) akan mempengaruhi langkah-langkah dan keputusan investasi. Dalam kondisi tersebut, harus ditemukan saham dengan rasio keuangan bagaimana yang akan memberikan peluang atau prospek untuk memperoleh return yang maksimal dengan tingkat resiko tertentu atau bagaimana saham akan memberikan resiko yang lebih kecil dengan tingkat return tertentu.

Berdasarkan uraian diatas, yang menjadi permasalahan dalam penelitian ini adalah:

Berapa besar pengaruh analisis fundamental terhadap return saham pada periode bullish dan bearish dan bagaimanakah analisis fundamental berpengaruh terhadap return saham pada periode bullish dan bearish.

Dalam proses penelitian dilakukan pembatasan masalah sebagai berikut:

a.

Analisis fundamental diwakili oleh rasio keuangan, yaitu Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity, Return On Equity.

Tujuan penelitian ini adalah untuk menentukan saham dengan rasio keuangan tertentu dalam upaya pembentukan portofolio yang paling baik dalam keadaan bullish dan bearish Indeks Harga Saham Gabungan yang akan memberikan keuntungan yang maksimal dan mengurangi resiko yang mungkin dihadapi.

II. HIPOTESIS

2.1 Analisis Fundamental

E. A. Koetin (1997: 413) menyatakan bahwa nilai sebuah saham sesungguhnya ditentukan oleh kondisi fundamental emiten yang meliputi; laba, pertumbuhan penjualan, aktiva dan prospek emiten.

Rasio keuangan yang digunakan untuk menganalisa saham dalam penelitian ini adalah

Price Earning Ratio (PER), Price to Book Value Ratio (PBV), Debt to Total Equity (DTE), Return On Equity (ROE).

Price Earning Ratio (PER) mengindikasikan besarnya dana yang dikeluarkan oleh investor untuk memperoleh setiap rupiah laba perusahaan. Perusahaan yang memungkinkan pertumbuhan yang lebih tinggi biasanya mempunyai PER yang besar, demikian pula sebaliknya (Gibson, 1992:380-381).

PER menunjukkan perbandingan antara harga saham di pasar atau harga perdana yang ditawarkan dibandingkan dengan pendapatan yang diterima (Harahap, 2001:310) Semakin tinggi rasio ini menunjukkan bahwa investor mengharapkan pertumbuhan dividen yang tinggi, saham memiliki resiko yang rendah dan investor puas dengan pendapatan yang tinggi serta perusahaan mengharapkan pertumbuhan dividen daripada proporsi laba yang tinggi.

Berdasarkan hal tersebut disusun hipotesis:

H1

: Price Earning Ratio (PER) berpengaruh positif signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan.

Price to Book Value Ratio (PBV) menggambarkan seberapa besar pasar menghargai nilai buku suatu saham. Semakin besar rasio ini menggambarkan kepercayaan pasar akan prospek perusahaan tersebut (Darmadji dan Fakhrudin, 2001:303). Menurut Bodie, Kane dan Markus (1996: 576) bahwa analis pasar modal mempertimbangkan suatu saham dengan rasio PBV yang rendah merupakan investasi yang aman.

Berdasarkan penjelasan diatas, maka disusun hipotesis:

H3 : Price to Book ValueRatio (PBV) berpengaruh negatif signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan.

H4 : Price to Book Value Ratio (PBV) berpengaruh negatif signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

Debt to Total Equity (DTE) menggambarkan sampai sejauh mana modal pemilik dapat menutupi hutang-hutang kepada pihak luar. Semakin kecil rasio ini semakin baik (Harahap, 2001:303).

Berdasarkan hal diatas, maka disusun hipotesis:

H5 : Debt to Total Equity (DTE) berpengaruh negatif signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan.

H6 : Debt to Total Equity (DTE) berpengaruh negatif signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

Return On Equity (ROE) menunjukkan berapa persen diperoleh laba bersih bila diukur dari modal pemilik. Semakin besar rasio ini semakin baik. (Harahap, 2001:305)

Berdasarkan penjelasan diatas, maka ditetapkan hipotesis:

H7 : Return On Equity (ROE) berpengaruh positif signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan.

H8 : Return On Equity (ROE) berpengaruh positif signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

2.2 Penelitian-penelitian sebelumnya yang berkaitan dengan analisis finansial (rasio keuangan) dan return saham.

A. Penelitian di Luar Negeri

1 Penelitian Ou dan Penman (1989), O’Connor (1973) tentang dampak pengumuman laporan keuangan terhadap harga saham di Amerika yang menyimpulkan bahwa laporan keuangan mampu memprediksi harga saham.

2 Penelitian Berlev dan Livnat (1990), yang menemukan bahwa rasio keuangan berkaitan erat dengan harga saham. Dari pandangan investor, rasio keuangan digunakan untuk menentukan pembelian saham, untuk meminjamkan dana, ataupun untuk melihat potensi perusahaan di masa depan.

3 Penelitian Stattman dan Rosenberg (1980), Reid dan Lanstein (1985), yang menemukan bahwa return mempunyai hubungan yang positif dengan rasio antara book value pada saham-saham Amerika. Chan, Hamao dan Lakonishok (1991) menemukan hubungan yang kuat antara BE/ME dengan return saham di Jepang.

B. Penelitian di Dalam Negeri

1 Penelitian Machfoed (1994), dari hasil penelitiannya atas saham-saham manufaktur selama periode 1989-1992 menemukan bahwa ada 13 rasio keuangan yang berguna untuk memprediksi laba.

2 Penelitian Mahadwarta (1999), penelitian ini dilakukan dalam jangka waktu 1994­1997 dengan 30 perusahaan manufaktur berkapitalisasi terbesar. Hasil dari penelitian ini adalah bahwa ROA, ROE, EBIT/Total Debt, dan Sales/Quick Ratio mempunyai konsistensi dalam memprediksi return saham dari tahun ke tahun secara signifikan.

3 Penelitian Utama dan Dewiyani (1999), penelitian dilakukan antara tahun 1994­1996 menemukan bahwa beta dan PER tidak mempunyai korelasi yang signifikan dengan return saham, MBV dan ukuran perusahaan mempunyai korelasi yang negatif dengan return saham.

4 Penelitian Teguh Prasetya (2001), penelitian ini dilakukan mulai Desember 1995 sampai dengan April 2000 dengan sampel 100 perusahaan manufaktur. Hasil penelitian menunjukkan bahwa hanya variabel Debt to Total Asset (DTA) yang mempunyai pengaruh signifikan terhadap return pada saat pasar bullish dan bearish. Pengaruhnya positif pada saat bullish dan negatif pada saat bearish. Secara Overall Pooled Section, variabel BPP (Book Value Per Price) berpengaruh positif secara signifikan terhadap return saham, variabel Return On Equity (ROE) berpengaruh positif dan signifikan pada periode bearish. Kelemahan penelitian ini adalah dalam proses penentuan periode bullish dan Bearish yaitu dengan cara:

Apabila IHSG akhir tahun lebih besar dari pada IHSG awal tahun, maka dikatakan IHSG mengalami bullish, sebaliknya apabila IHSG awal tahun lebih besar dari IHSG akhir tahun, maka dikatakan bahwa IHSG mengalami bearish. Menurut penulis, hal ini merupakan kelemahan yang cukup berarti, karena periode bullish dan bearish merupakan sorotan yang utama. Untuk itu penulis mencoba untuk melanjutkan penelitian ini dengan penentuan bullish dan bearish sesuai dengan pendapat Widoatmodjo.

Berdasarkan penjelasan diatas ditetapkan hipotesis:

H9 : PER, PBV, DTE, dan ROE berpengaruh signifikan terhadap return saham pada periode bullish.

H10 : PER, PBV, DTE, dan ROE berpengaruh signifikan terhadap return saham pada periode bearish.

III. METODE PENELITIAN

3.1 Sampel Penelitian

Populasi penelitian ini adalah seluruh perusahaan yang terdaftar di Bursa Efek Jakarta. Sampel penelitian dipilih secara Stratified Clustered Sampling (Sampel Gugus Berdasarkan Strata). Pemilihan sampel ini dilakukan dengan mengelompokkan unit-unit analisa ke dalam gugus-gugus yang merupakan satuan-satuan darimana sampel yang akan diambil. Pengambilan sampel ini dilakukan melalui tahap-tahap tertentu (Singarimbun dan Efendi, 1989: 166)

Sampel ditarik dengan kombinasi antara Stratified Sampling dan Clustered Sampling (Nasir, 1983: 333). Cara-cara pengambilan sampel dan nama-nama sampel di lampiran

1.

3.2 Operasionalisasi Variabel.

a. Variabel Dependen.

Return saham pada periode bullish dan bearish sebagai variabel dependen yang dinyatakan dengan notasi “TR”.

Return saham menurut Jogiyanto (2000:107) merupakan hasil yang diperoleh dari investasi. Return dapat berupa return realisasi yang sudah terjadi maupun return ekspektasi yang belum terjadi namun diharapkan akan terjadi di masa mendatang. Return realisasi merupakan return yang sudah terjadi. Return realisasi dihitung berdasarkan data historis. Return ini penting karena digunakan sebagai salah satu pengukur kinerja perusahaan dan juga berguna sebagai dasar penentuan return ekspektasi dan resiko di masa datang.

Beberapa pengukuran return realisasi yang banyak digunakan adalah return total, return relatif, return kumulatif, dan return yang disesuaikan. Namun dalam penelitian ini penulis hanya memfokuskan pengamatan pada return total yang dianggap telah mewakili return secara keseluruhan dari suatu investasi pada periode tertentu.

Return Total merupakan return keseluruhan dari suatu investasi dalam suatu periode tertentu. Return total terdiri dari Capital Gain (Loss) dan Dividend Yield sebagai berikut:

Return = Capital Gain (Loss) + Yield

Dimana Capital Gain (Loss) merupakan selisih untung (rugi) dari harga investasi sekarang relatif dengan harga periode lalu. Sedangkan Yield merupakan persentase penerimaan kas periodik terhadap harga investasi periode tertentu dari suatu investasi.

Return saham dihitung dengan rumus:

Pt – Pt-1 D1

TR = Capital Gain + Yield = +

Pt-1 Pt-1

Dimana : TR = Total return saham Pt = Harga saham pada periode t. Untuk periode bullish nilai Pt adalah harga

saham penutupan bulan Desember 1999. Untuk periode bearish nilai Pt adalah harga saham penutupan bulan April 2001.

Pt-1 = Harga saham pada periode t-1. Untuk periode bullish nilai Pt-1 adalah harga saham penutupan bulan Maret 1999. Untuk periode bearish nilai Pt­1 adalah harga saham penutupan bulan Desember 1999.

D1 = Deviden per lembar saham yang dibagikan. Untuk periode bullish, D1 adalah deviden tunai yang dibagikan selama periode April 1999 sampai dengan Desember 1999. Untuk periode bearish, D1 adalah deviden tunai yang dibagikan selama periode Januari 2000 sampai dengan April 2001.

b. Variabel Independen.

Harga SahamPrice Earning Ratio = Earning Per Share

Harga SahamPrice to Book Value Ratio = Book Value Per Share

Total Hutang Debt to Total Equity = Ekuitas

Laba Bersih Setelah Pajak Return On Equity = Total Ekuitas

Untuk periode bullish, rasio keuangan yang digunakan adalah rasio keuangan dari laporan keuangan yang berakhir pada periode 31 Desember 1998.

Untuk periode bearish, rasio keuangan yang digunakan adalah rasio keuangan dari laporan keuangan yang berakhir pada periode 31 Desember 1999.

3.3 Alat Analisis

Alat analisis yang digunakan adalah Analisis Regresi Berganda (Multiple Regresion), yang dirumuskan sebagai berikut:

TR = a + b1PER+ b2PBV+ b3DTE+ b4ROE+ ei TR = Total Return Saham a = Konstanta b1-b4 = Koefisien Regresi PER = Price Earning Ratio PBV = Price to Book Value Ratio DTE = Debt to Total Equity ROE = Return On Equity ei = Error

Pengolahan data akan dilakukan dengan menggunakan bantuan Software SPSS for windows release 11.0.0 (Statistical Product and Service Solution). Hasil perhitungan yang akan digunakan dalam pembahasan yaitu t hitung dengan tingkat signifikansinya (p-value), F hitung dengan tingkat signifikansinya (p-value), koefisien korelasi (R), koefisien determinasi (R Square), Variance Inflation Factor (VIF) dan Collinearity statistics tolerance value.

IV. HASIL ANALISIS

4.1 Hasil Uji Parsial pada Periode Bullish

a. Price Earning Ratio (PER)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.091 menyatakan bahwa hubungan antara Price Earning Ratio (PER) dengan return saham adalah sangat rendah.

Nilai r2 untuk Price Earning Ratio (PER) sebesar 0.008 menunjukkan konstribusi dari Price Earning Ratio (PER) terhadap return saham sebesar 0.8%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.639 menyatakan bahwa pengaruh positif Price Earning Ratio (PER) terhadap return saham adalah tidak signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Price Earning Ratio (PER) berpengaruh positif tetapi tidak signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha1 ditolak). Hasil ini senada dengan hasil penelitian yang dilakukan oleh Utama dan Dewiyani (1999) yang menyatakan bahwa PER tidak mempunyai korelasi yang signifikan dengan return saham pada tahun 1994-1996.

Ketidaksignifikannya ini mungkin terjadi karena perbedaan interpretasi atau ramalan setiap investor. Sebagian investor menganggap bahwa dengan nilai PER yang tinggi,

perusahaan memiliki peluang untuk mencapai pertumbuhan yang tinggi. Sebagian yang lain menyatakan bahwa dengan nilai PER yang tinggi, peluang kenaikan harga semakin kecil.

Perusahaan dengan peluang tingkat pertumbuhan yang tinggi, biasanya memiliki PER yang tinggi, sebaliknya perusahaan dengan tingkat pertumbuhan yang rendah, cenderung memiliki PER yang rendah (Prastowo, 1995: 74).

b. Price to Book Value Ratio (PBV)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.393 menyatakan hubungan yang rendah antara Price to Book Value Ratio (PBV) dengan return saham.

Nilai kuadrat (r2) untuk Price to Book Value Ratio (PBV) sebesar 0.154 menunjukkan kontribusi dari Price to Book Value Ratio (PBV) terhadap return saham sebesar 15.4%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.035 menyatakan bahwa pengaruh negatif Price to Book Value Ratio (PBV) terhadap return saham adalah signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Price to Book Value Ratio (PBV) berpengaruh negatif dan signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha2 tidak ditolak). Hasil ini sama dengan hasil dari penelitian Teguh Prasetya (2001) yang menyatakan bahwa secara Overall Polled Section, variabel BPP (Book Value Per Price) berpengaruh positif secara signifikan terhadap return saham pada periode bullish.

c. Debt to Total Equity (DTE)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.050 menyatakan bahwa hubungan antara Debt to Total Equity (DTE) dengan return saham adalah sangat rendah.

Nilai r2 untuk Debt to Total Equity (DTE) sebesar 0.003 menunjukkan konstribusi dari Price Earning Ratio (PER) terhadap return saham sebesar 0.3%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.797 menyatakan bahwa pengaruh negatif Debt to Total Equity (DTE) terhadap return saham adalah tidak signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Debt to Total Equity (DTE) berpengaruh negatif tetapi tidak signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha3 ditolak). Hasil yang tidak signifikan ini muncul karena sebagian investor berpendapat bahwa perusahaan yang memiliki utang akan menggunakan utang tersebut untuk kegiatan investasi yang nantinya akan meningkatkan laba.

Sampai batas-batas tertentu, perusahaan yang berutang justru dapat menguntungkan pemegang saham (Prastowo, 1995: 65).

d. Return On Equity (ROE)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.389 menyatakan bahwa hubungan antara Return On Equity (ROE) dengan return saham adalah rendah.

Nilai r2 untuk Return On Equity (ROE) sebesar 0.151 menunjukkan konstribusi dari Return On Equity (ROE) terhadap return saham sebesar 15%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.037 menyatakan bahwa pengaruh positif Return On Equity (ROE) terhadap return saham adalah signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Return On Equity (ROE) berpengaruh positif signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha4 tidak ditolak). Hasil ini sejalan dengan hasil dari penelitian Teguh Prasetya (2001) yang menyatakan bahwa ROE berpengaruh signifikan terhadap return saham pada periode bullish.

4.2 Hasil Uji Parsial pada Periode Bearish

a. Price Earning Ratio (PER)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.298 menyatakan bahwa hubungan antara Price Earning Ratio (PER) dengan return saham adalah rendah.

Nilai r2 untuk Price Earning Ratio (PER) sebesar 0.089 menunjukkan konstribusi dari Price Earning Ratio (PER) terhadap return saham sebesar 8.9%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.124 menyatakan bahwa pengaruh positif Price Earning Ratio (PER) terhadap return saham adalah tidak signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Price Earning Ratio (PER) berpengaruh positif tetapi tidak signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha5 ditolak).

b. Price to Book Value Ratio (PBV)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.431 menyatakan bahwa hubungan antara Price to Book Value Ratio (PBV) dengan return saham adalah sedang.

Nilai r2 untuk Price to Book Value Ratio (PBV) sebesar 0.186 menunjukkan konstribusi dari Price to Book Value Ratio (PBV) terhadap return saham sebesar 18.6%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.022 menyatakan bahwa pengaruh negatif Price to Book Value Ratio (PBV) terhadap return saham adalah signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Price to Book Value Ratio (PBV) berpengaruh negatif signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha6 tidak ditolak).

c. Debt to Total Equity (DTE)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.041 menyatakan bahwa hubungan antara Debt to Total Equity (DTE) dengan return saham adalah sangat rendah.

Nilai r2 untuk Debt to Total Equity (DTE) sebesar 0.0017 menunjukkan konstribusi dari Debt to Total Equity (DTE) terhadap return saham sebesar 0.17%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.835 menyatakan bahwa pengaruh negatif Debt to Total Equity (DTE) terhadap return saham adalah tidak signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Debt to Total Equity (DTE) berpengaruh negatif tetapi tidak signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha7 ditolak).

d. Return On Equity (ROE)

Nilai koefisien korelasi (r) 0.645 menyatakan bahwa hubungan yang kuat antara Return On Equity (ROE) dengan return saham.

Nilai r2 untuk Return On Equity (ROE) sebesar 0.416 menunjukkan konstribusi dari Return On Equity (ROE) terhadap return saham sebesar 41.6%.

Kolom sig (Significance) sebesar 0.000 menyatakan bahwa pengaruh positif Return On Equity (ROE) terhadap return saham adalah signifikan.

Simpulan pengujian diatas adalah Return On Equity (ROE) berpengaruh positif signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha8 tidak ditolak).

4.3 Hasil Uji Simultan pada Periode Bullish

Koefisien regresi berganda (R) 0.549 menunjukkan hubungan yang sedang antara Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity dan Return On Equity terhadap return saham padas periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan.

Koefisien determinasi disesuaikan (Adjusted R Square) pada periode bullish sebesar

0.198 menunjukkan konstribusi analisis fundamental dengan rasio keuangan yang diwakili oleh Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity dan Return On Equity terhadap return saham adalah sebesar 19.8% dan sisanya 80.2% dipengaruhi oleh faktor lain.

Kolom Sig. (Significance) sebesar 0.040 menyatakan bahwa Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity dan Return On Equity secara bersama-sama mempunyai hubungan yang signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan.

Simpulan pengujian diatas adalah analisis fundamental dengan rasio keuangan berpengaruh signifikan terhadap return saham pada periode bullish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha9 tidak ditolak).

4.4 Hasil Uji Simultan pada Periode Bearish

Koefisien Korelasi berganda (R) 0.674 menunjukkan hubungan yang kuat antara Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity dan Return On Equity terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

Koefisien determinasi disesuaikan (Adjusted R Square) pada periode bearish sebesar

0.371 menunjukkan konstribusi analisis fundamental yang diwakili oleh Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity dan Return On Equity terhadap return saham pada periode bearish adalah sebesar 37.1% dan sisanya 62.9% dipengaruhi oleh faktor lain.

Kolom Sig. (Significance) sebesar 0.040 menyatakan bahwa Price Earning Ratio, Price to Book Value Ratio, Debt to Total Equity dan Return On Equity secara bersama-sama mempunyai hubungan yang signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

Simpulan pengujian diatas adalah analisis fundamental dengan rasio keuangan berpengaruh signifikan terhadap return saham pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan (Ha10 tidak ditolak).

4.5 Konstanta dan Koefisien Regresi

Berdasarkan hasil perhitungan, diperoleh persamaan regresi berganda sebagai berikut:

1. Periode Bullish

Y = 1.748 + 0.003 PER – 0.811 PBV – 0.030 DTE + 0.057 ROE + eI

Nilai konstanta sebesar 1.748 menyatakan bahwa return saham akan mengalami kenaikan sebesar 1.748% pada periode bullish dengan asumsi seluruh variabel independen tidak mengalami perubahan.

Koefisien regresi (b) 0.003 menyatakan bahwa setiap peningkatan Price Earning Ratio (PER) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.003% dengan asumsi Price to Book Value Ratio (PBV), Debt to Total Equity (DTE) dan Return On Equity (ROE) konstan.

Koefisien regresi (b) –0.811 menyatakan bahwa setiap penurunan Price to Book Value Ratio (PBV) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.811% dengan asumsi Price Earning Ratio (PER), Debt to Total Equity (DTE) dan Return On Equity (ROE) konstan.

Koefisien regresi (b) –0.030 menyatakan bahwa setiap penurunan Debt to Total Equity (DTE) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.030% dengan asumsi Price Earning Ratio (PER), Price to Book Value Ratio (PBV), dan Return On Equity (ROE) konstan.

Koefisien regresi (b) 0.057 menyatakan bahwa setiap peningkatan Return On Equity (ROE) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.057% dengan asumsi Price Earning Ratio (PER), Price to Book Value Ratio (PBV) dan Debt to Total Equity (DTE) konstan.

2. Periode Bearish

Y = -0.807 + 0.004 PER – 0.091 PBV – 0.005 DTE + 0.002 ROE + eI

Nilai konstanta sebesar –0.807 menyatakan bahwa return saham akan mengalami penurunan sebesar 0.807% pada periode bearish dengan asumsi seluruh variabel independen tidak mengalami perubahan (konstan).

Koefisien regresi (b) 0.004 menyatakan bahwa setiap peningkatan Return On Equity (ROE) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.004% dengan asumsi Price to Book Value Ratio (PBV), Debt to Total Equity (DTE) dan Return On Equity (ROE) konstan.

Koefisien regresi (b) –0.091 menyatakan bahwa setiap penurunan Price to Book Value Ratio (PBV) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.091% dengan asumsi Price Earning Ratio (PER), Debt to Total Equity (DTE) dan Return On Equity (ROE) konstan.

Koefisien regresi (b) –0.005 menyatakan bahwa setiap penurunan Debt to Total Equity (DTE) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.005% dengan asumsi Price Earning Ratio (PER), Price to Book Value Ratio (PBV) dan Return On Equity (ROE) konstan.

Koefisien regresi (b) 0.002 menyatakan bahwa setiap peningkatan Return On Equity (ROE) sebesar 1% mengakibatkan terjadinya peningkatan return saham sebesar 0.002% dengan asumsi Price Earning Ratio (PER), Price to Book Value Ratio (PBV) dan Debt to Total Equity (DTE) konstan.

V. SIMPULAN

Berdasarkan analisis dan pembahasan yang telah dilakukan mengenai pengaruh analisa fundamental dengan rasio keuangan terhadap return saham pada periode bullish dan bearish Indeks Harga Saham Gabungan, diambil kesimpulan bahwa analisis fundamental dengan rasio keuangan berpengaruh signifikan terhadap return saham pada periode bullish dan bearish Indeks Harga Saham Gabungan. Selain hal tersebut disimpulkan juga hal-hal sebagai berikut:

1 Price Earning Ratio (PER) mempunyai pengaruh positif tetapi tidak signifikan terhadap return saham baik pada periode bullish maupun pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

2 Price to Book Value Ratio (PBV) mempunyai pengaruh negatif signifikan terhadap return saham baik pada periode bullish maupun pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

3 Debt to Total Equity (DTE) mempunyai pengaruh negatif tetapi tidak signifikan terhadap return saham baik pada periode bullish maupun pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

4 Return On Equity (ROE) mempunyai pengaruh positif signifikan terhadap return saham baik pada periode bullish maupun pada periode bearish Indeks Harga Saham Gabungan.

Daftar Pustaka

Copeland, T.E., and Weston, F. 1996. Manajemen Keuangan. Erlangga. Jakarta.

Dajan, Anto. 1984. Pengantar Metode Statistik. Jilid I dan II. PT Pustaka LP3S. Jakarta.

Darmadji, Tjiptono, Fakhrudin dan Hendy M. 2001. Pasar Modal di Indonesia, Pendekatan Tanya jawab. Salemba Empat. Jakrta.

Fisher, Donald E. & Jordan, Ronald J. 1983. Security Analysisi and Portofolio Management, 4TH Edition. Prentice Hall Inc. New Jersey.

Jogiyanto. 2000. Teori Fortofolio dan Analisis Investasi. BPFE. Yogyakarta.

Koetin, E.A. 1993. Analisis Pasar Modal Indonesia. Pustaka Sinar Harapan. Jakarta.

Analisis Pengaruh Kualitas Auditor Dan Proxi Going Concern Terhadap Opini Auditor

Oleh : Agrianti Komalasari A.1

ABSTRAK

This study purpose to examine the influence from the audit quality and the going concern on auditor opinion. The results of the study showed that there was ka difference in ROA between the company that heve unqualified opinion and not unqualified opinion.

Keywords : going concern proxy, opinion

 

PENDAHULUAN

Pada umumnya perusahaan publik memanfaatkan pasar modal sebagai sarana untuk mendapatkan sumber dana atau alternatif pembiayaan. Investor mau menanamkan modal pada perusahaan apabila investasinya dapat menghasilkan sejumlah keuntungan. Keberadaan pasar modal menjadikan perusahaan mempunyai alat untuk refleksi diri tentang kinerja dan kondisi keuangan perusahaan. Apabila kondisi keuangan dan kinerja perusahaan bagus maka pasar akan merespon dengan positif melalui peningkatan harga saham perusahaan. Keuntungan dari adanya perusahaan publik dari sudut pandang investor antara lain adalah investor akan mendapat perlindungan dari otoritas pasar modal karena adanya peraturan yang harus ditaati perusahaan emiten. Otoritas pasar modal membuat peraturan untuk melindungi investor dari praktek-praktek yang tidak sehat. Untuk melindungi publik yang juga merupakan pemilik perusahaan, otoritas pasar modal mengharuskan perusahaan emiten menyerahkan laporan-laporan rutin dan juga laporan-laporan khusus yang menerangkan peristiwa-peristiwa penting yang terjadi pada perusahaan (Hartono, 1998:44). Laporan-laporan rutin yang harus diserahkan emiten diantaranya adalah laporan keuangan auditan.

Auditor mempunyai peranan penting dalam menjembatani antara kepentingan investor dan kepentingan perusahaan sebagai pemakai dan penyedia laporan keuangan. Data-data perusahaan akan lebih mudah dipercaya oleh investor dan pemakai laporan keuangan lainnya apabila laporan keuangan yang mencerminkan kinerja dan kondisi keuangan perusahaan telah mendapat pernyataan wajar dari auditor. Pernyataan auditor diungkapkan melalui opini audit. Opini wajar tanpa pengecualian dari auditor menjamin

1 Dosen Jurusan Akuntansi FE Unila

 

angka-angka akuntansi dalam laporan keuangan yang telah diaudit bebas dari salah saji material. Peran auditor diperlukan untuk mencegah diterbitkannya laporan keuangan yang menyesatkan. Dengan menggunakan laporan keuangan yang telah diaudit, para pemakai laporan keuangan dapat mengambil keputusan dengan benar sesuai dengan kenyataan yang sesungguhnya.

Preferensi perusahaan terhadap kualitas audit bisa tergantung pada apa yang ingin disampaikan manajemen kepada publik berkaitan dengan karakteristik perusahaan. Manajemen menginginkan audit berkualitas tinggi agar investor dan pemakai laporan keuangan mempunyai keyakinan lebih terhadap reliabilitas angka-angka akuntansi dalam laporan keuangan. Pemilihan auditor dengan kualitas tinggi dapat meningkatkan kredibilitas laporan keuangan. Preferensi semacam ini bisa dilihat dari auditor yang ditunjuk perusahaan untuk melakukan audit. Dalam hal ini, perusahaan akan memilih auditor berkualitas tinggi dan dengan demikian auditor ini  dapat meningkatkan kredibilitas laporan keuangan perusahaan. Sebaliknya, perusahaan bisa saja memilih auditor hanya sebagai formalitas untuk memenuhi ketentuan otoritas pasar modal. Konsekwensi dari pilihan terhadap auditor “formalitas” ini adalah hasil auditnya tidak memberikan pengaruh yang berarti terhadap kredibilitas laporan keuangan.

PERUMUSAN MASALAH

Teori signaling memberikan indikasi bahwa perusahaan akan memilih auditor berkualitas tinggi untuk menunjukkan kinerja superior mereka. Menurut Scott, 2001 manajer yang rasional tidak akan memilih auditor berkualitas tinggi dan membayar fee yang tinggi apabila karakteristik perusahaan tidak bagus. Argumen ini didasari anggapan bahwa auditor berkualitas tinggi akan mampu mendeteksi karakteristik perusahaan yang tidak bagus dan menyampaikannya kepada publik. 

Penentuan berinvestasi bagi investor didasari oleh pengetahuan investor tentang going concern perusahaan  dan seorang auditor diuji independensi dalam pengambilan keputusan untuk mengeluarkan opini audit suatu perusahaan perlu memberikan pernyataan mengenai kemampuan perusahaan untuk mempertahankan kelangsungan hidup perusahaannya (going concern). Barnes dan Huan (1993) menyatakan bahwa perusahaan yang gagal yang tidak menjelaskan going concern pada opini auditnya menunjukkan bahwa auditor tersebut lebih mementingkan aspek komersial hal ini berdampak buruk pada citra auditor dan hilangnya kepercayaan investor terhadap perusahaan auditan. Berdasarkan pentingnya kualitas auditor dan independensi auditor dalam pengambilan keputusan going concern perusahaan untuk pembentukan opini maka permasalahan yang diangkat dalam penelitian ini adalah: Apakah kualitas auditor dan going concern berpengaruh terhadap opini audit yang dikeluarkan oleh auditor?

 

TINJAUAN PUSTAKA

Opini Auditor 

Undang-undang Republik Indonesia No. 8 tahun 1995 mengenai pasar modal pada Bab VIII pasal 64 disebutkan bahwa akuntan, dalam hal ini adalah auditor, merupakan salah satu profesi penunjang pasar modal. Setiap profesi penunjang pasar modal wajib menetapi kode etik dan standar profesi yang ditetapkan oleh asosiasi profesi masing­masing sepanjang tidak bertentangan dengan undang-undang ini dan atau aturan pelaksanaannya. Akuntan wajib memberikan pendapat atau penilaian yang independen dan wajib menyampaikan pemberitahuan yang sifatnya rahasia kepada Bapepam selambat-lambatnya dalam waktu tiga hari sejak ditemukan adanya hal-hal yang berupa pelanggaran yang dilakukan terhadap ketentuan dalam Undang-undang No. 8 tahun 1995 dan atau peraturan pelaksanaannya atau hal-hal lain yang dapat membahayakan keadaan keuangan lembaga dimaksud atau kepentingan para nasabahnya.

Menurut standar profesional akuntan publik SA Seksi 110, tujuan audit atas laporan keuangan oleh auditor independen pada umumnya adalah untuk menyatakan pendapat tentang kewajaran dalam semua hal yang material, posisi keuangan, hasil usaha, perubahan ekuitas, dan arus kas sesuai dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum di Indonesia. Laporan auditor merupakan sarana bagi auditor untuk menyatakan pendapatnya atau apabila keadaan mengharuskan, untuk menyatakan tidak memberikan pendapat, sebagai pihak yang independen, auditor tidak dibenarkan untuk memihak kepentingan siapapun dan untuk tidak mudah dipengaruhi, serta harus bebas dari setiap kewajiban terhadap kliennya dan tidak memiliki suatu kepentingan dengan kliennya (IAI, 1994). 

Opini yang dikeluarkan auditor ada empat macam yaitu: pendapat wajar tanpa pengecualian, pendapat wajar dengan pengecualian, tidak memberikan pendapat dan menolak memberikan pendapat. Whittred (1980) menyelidiki dampak laporan audit dengan opini wajar dengan pengecualian terhadap ketepatan pelaporan tahunan perusahaan di Australia. Auditor akan mengeluarkan kualifikasi laporan audit jika dalam menjalankan auditnya gagal mengkonfirmasi kepatuhan klien terhadap peraturan yang berlaku. 

Laporan penting sekali dalam suatu audit karena laporan menginformasikan pemakai informasi mengenai apa yang dilakukan auditor dan kesimpulan yang diperolehnya. Standar Profesional Akuntansi Publik (SPAP) mengharuskan dibuatnya laporan setiap kali KAP dikaitkan dengan laporan keuangan.

Auditor mempunyai tanggung jawab untuk menilai apakah terdapat kesangsian besar terhadap kemampuan satuan usaha dalam mempertahankan kelangsungan hidupnya dalam periode waktu pantas.

 

Pada saat auditor menetapkan bahwa ada keraguan yang pasti terhadap kemampuan klien untuk melanjutkan usahanya sebagai going concern, auditor diijinkan untuk memilih apakah akan mengeluarkan unqualified modified report atau disclaimer opini. Bagaimanapun juga, hampir tidak ada panduan yang jelas atau penelitian yang sudah ada yang dapat dijadikan acuan pemilihan tipe going concern reportyang harus dipilih (LaSalle & Anandarajan, 1996), karena pemberian status going concern bukanlah  suatu tugas yang mudah (Koh & Tan, 1999).

PSA 29 paragraf 11 huruf d, menyatakan bahwa, keraguan yang besar tentang kemampuan satuan usaha dalam mempertahankan kelangsungan hidupnya (going concern) merupakan keadaan yang mengharuskan auditor menambah paragraf penjelasan (atau bahasa penjelasan lain) dalam laporan audit, meskipun tidak mempengaruhi pendapat wajar tanpa pengecualian, yang dinyatakan oleh auditor. Istilah bahasa digunakan untuk mencakup paragraf, kalimat, frasa dan kata yang digunakan oleh akuntan publik untuk mengkomunikasikan hasil auditnya kepada pemakai laporan.

Going Concern

Going Concern adalah kelangsungan hidup suatu badan usaha. Dengan adanya going concern maka suatu badan usaha dianggap akan mampu mempertahankan kegiatan usahanya dalam jangka waktu panjang, tidak akan dilikuidasi (untuk perusahaan perperusahaanan) dalam jangka waktu pendek.

Seorang auditor ketika memeriksa kondisi keuangan suatu perusahaan dalam audit tahunan, auditor harus menyediakan laporan audit untuk digabungkan dengan laporan keuangan perusahaan. Salah satu dari hal-hal penting yang harus diputuskan adalah apakah perusahaan dapat mempertahankan hidupnya (going concern). Audit report dengan modifikasi mengenai going concern, mengindikasikan bahwa dalam penilaian auditor terdapat resiko perusahaan tidak dapat bertahan dalam bisnis. Di lain pihak, perusahaan yang “sehat” memperoleh opini “standard” atau “unqualified”. Dari sudut pandang auditor, keputusan tersebut melibatkan beberapa tahap analisis. Auditor harus mempertimbangkan hasil dari operasi, kondisi ekonomi yang mempengaruhi perusahaan, kemampuan pembayaran hutang, dan kebutuhan likuiditas di masa yang akan datang

Going concern dipakai sebagai asumsi dalam pelaporan keuangan sepanjang tidak terbukti adanya informasi yang menunjukkan hal berlawanan. Biasanya informasi yang secara signifikan dianggap berlawanan dengan asumsi kelangsungan hidup satuan usaha adalah berhubungan dengan ketidakmampuan satuan usaha dalam memenuhi kewajiban pada saat jatuh tempo tanpa melakukan penjualan sebagian besar aktiva kepada pihak luar melalui bisnis biasa, restrukturisasi utang, perbaikan operasi yang dipaksakan dari luar dan kegiatan serupa yang lain (PSA No 30).

Opini Audit Going Concern

PSA No 30 memberikan pedoman kepada auditor tentang dampak kemampuan satuan usaha dalam mempertahankan kelangsungan hidupnya terhadap opini auditor sebagai berikut:

1.   Jika auditor yakin bahwa terdapat kesangsian mengenai kemampuan satuan usaha dalam mempertahankan kelangsungan hidupnya dalam jangka waktu pantas, ia harus:

a.                   Memperoleh informasi mengenai rencana manajemen yang ditujukan untuk mengurangi dampak kondisi dan peristiwa tersebut.

b.                   Menetapkan kemungkinan bahwa rencana tersebut secara efektif dilaksanakan.

 

1                     Jika manajemen tidak memiliki rencana yang mengurangi dampak kondisi dan peristiwa terhadap kemampuan satuan usaha dalam mempertahankan kelangsungan hidupnya auditor mempertimbangkan untuk memberikan pernyataan tidak memberikan pendapat (Disclaimer).

2                     Jika manajemen memiliki rencana tersebut, langkah selanjutnya yang harus dilakukan oleh auditor adalah menyimpulkan (berdasarkan pertimbangannya) atas efektivitas rencana tersebut.

 

Kualitas Auditor

Kualitas audit menurut DeAngelo (1981) dalam Schwartz (1997)  didefinisi  sebagai probabilitas error dan irregularities yang dapat dideteksi dan dilaporkan. Probabilitas pendeteksian dipengaruhi oleh isu yang merujuk pada audit yang dilakukan oleh auditor untuk menghasilkan pendapatnya. Isu-isu yang berhubungan dengan isu audit adalah kompetensi auditor, persyaratan yang berkaitan dengan pelaksanaan audit dan persyaratan pelaporan.

Dopuch dan Simunic (1980) dan DeAngelo (1981) dalam Schwartz (1996) berargumentasi bahwa ukuran auditor berhubungan positif dengan kualitas auditor. Economies of scale  KAP yang besar akan memberikan insentif yang kuat untuk mematuhi aturan SEC sebagai cara  pengembangan dan pemasaran keahlian KAP tersebut. Kantor akuntan publik diklasifikasi menjadi dua yaitu kantor akuntan publik yang berafiliasi dengan KAP Big Five, dan kantor akuntan publik lainnya.  Auditor beroperasi dalam lingkungan yang berubah, ketika biaya keagenan tinggi, manajemen mungkin berkeinginan pada kualitas audit yang lebih tinggi untuk menambah kredibilitas laporan, hal ini bertujuan untuk mengurangi biaya pemonitoran.

Barnes dan Huan (1993) menyatakan bahwa perusahaan yang gagal yang tidak menjelaskan going concern pada opini auditnya menunjukkan bahwa auditor tersebut lebih mementingkan aspek komersial hal ini berdampak buruk pada citra auditor dan hilangnya kepercayaan investor terhadap perusahaan auditan. 

 

Berdasarkan hal ini maka hipotesis yang diajukan adalah:

H1 :Kualitas auditor lebih cenderung mempengaruhi auditor dalam memberikan opini audit dengan going concern (GCAR).

Proxi Going Concern

Likuiditas

Rasio keuangan merupakan proksi dari going concern. Analisis rasio secara tradisional memfokuskan pada profitabilitas, solvabilitas, dan likuiditas. Sudah jelas sekali, bahwa perusahaan yang tidak menguntungkan dalam jangka panjang adalah tidak solvabel, atau tidak likuid dan kemungkinan harus direstrukturisasi, dan yang sering terjadi setelah direstrukturisasi, maka perusahaan akan bangkrut. Cara untuk menghindarinya adalah dengan memprediksi bahaya keuangan jauh sebelumnya agar tidak menderita kerugian investas. 

Altman (1968) mengembangkan pendekatan tradisional terhadap analisis rasio dengan menganalisis pemikiran rasio untuk memprediksi kebangkrutan dan menggunakan teknik analisa multi diskriminan. Teknik ini mengidentifikasi 5 rasio, yang secara bersamaan, sangat baik untuk memprediksi kebangkrutan suatu perusahaan. 

Dalam hubungannya dengan likuiditas makin kecil Quick Ratio, perusahaan kurang likuid sehingga tidak dapat membayar para krediturnya maka auditor kemungkinan memberikan opini audit dengan going concern. Tidak jarang perusahaan yang secara konsisten mengalami kerugian operasi mempunyai working kapital yang sangat kecil bila dibandingkan dengan total assets (Altman, 1968). Sedangkan hubungan quick ratio dengan opini audit: Makin kecil quick ratio, perusahaan kurang likuid karena banyak kredit macet sehingga opini audit harus memberikan keterangan mengenai going concern.

Jadi, berdasarkan penjelasan diatas dapat dibuat hipotesis sebagai berikut:

H2 : Likuiditas lebih cenderung mempengaruhi auditor dalam memberikan opini audit dengan going concern (GCAR).

Profitabilitas

Tujuan dari analisa rentabilitas/ profitabilitas adalah untuk mengukur tingkat efisiensi usaha dan profitabilitas yang dicapai oleh perusahaan yang bersangkutan. Analisa ini juga untuk mengetahui hubungan timbal balik antara pos-pos yang ada pada neraca perusahaan yang bersangkutan guna mendapatkan berbagai indikasi yang berguna untuk mengukur efisiensi dan profitabilitas perusahaan yang bersangkutan

Return on asset (ROA) adalah ratio yang diperoleh dengan membagi laba/ rugi bersih dengan total asset. Ratio ini digunakan untuk menggambarkan kemampuan manajemen perusahaan dalam memperoleh laba dan manajerial efisiensi secara keseluruhan. Semakin tinggi nilai ROA semakin efektif pula pengelolaan aktiva perusahaan. 

Jadi berdasarkan kesimpulan di atas maka dapat dibuat hipotesis sebagai berikut:

H3 : Profitabilitas lebih cenderung mempengaruhi auditor dalam memberikan opini audit dengan going concern (GCAR).

TUJUAN PENELITIAN

1                     Menyediakan bukti empiris mengenai pengaruh kualitas auditor dan going concern terhadap opini auditor. 

2                     Menyediakan bukti empiris mengenai pentingnya independensi auditor pada keputusan going concern perusahaan auditannya.

 

KONTRIBUSI PENELITIAN

Penelitian ini diharapkan memberikan kontribusi sebagai berikut:

1                     Memberikan referensi bagi auditor untuk mempertahan independensinya pada keputusan going concern agar citra auditor lokal (Non Big Five) dapat terangkat guna mengantisipasi keterbukaan pasar jasa audit.

2                     Memberikan referensi bagi investor  tentang manfaat  rasio keuangan sebagai alat untuk memprediksi kelangsungan hidup suatu perusahaan publik yang terdaftar di BEJ.

 

METODA PENELITIAN

Populasi dan Sampel

Data penelitian ini diperoleh dari Bapepam, Pusat Referensi Pasar Modal, Perpustakaan Fakultas Ekonomi UGM, dan Data base Pusat Pengembangan Akuntansi UGM. Populasi  yang digunakan dalam penelitian ini perusahaan yang terdaftar di ICMD tahun 1999-2003. Sampel  perusahaan dalam penelitian ini dipilih dengan metode purposive sampling terhadap perusahaan publik yang terdaftar pada Bursa Efek Jakarta (BEJ). Alasannya adalah perusahaan publik yang terdaftar di BEJ menjadi sasaran mandatory auditing sementara perusahaan non publik tidak memiliki keharusan untuk menggunakan jasa audit eksternal. Kriterianya adalah:

1.   Laporan keuangan berakhir tanggal 31 Desember. Penyeragaman tanggal laporan keuangan berguna untuk memperbaiki daya banding laporan keuangan sehingga

 

angka-angka maupun rasio-rasio keuangan yang digunakan dalam penelitian tidak mengandung bias.

2.   Perusahaan tidak termasuk dalam industri perbankan dan jasa keuangan lainnya. Industri perbankan dan jasa keuangan lainnya berbeda dengan perusahaan lain dalam perolehan dan penggunaan sumber dana sehingga bisa terjadi bias apabila memasukkan industri ini dalam sampel penelitian.

Operasionalisasi dan Pengukuran Variabel

Operasionalisasi variabel dalam penelitian ini terdiri dari variabel dependen yang diproksikabn dengan opini auditor berupa audit unqualified dengan going concern audit report (GCAR) yang merupakan variabel dummy yang dilambangkan dengan 0 dan 1 bila opini tersebut audit unqualified tanpa going concern audit report (GCAR). Variabel independen diwakili oleh kualitas auditor yang diproxikan dengan KAP Big Five dan Non Big Five, untuk KAP Big FIVE diberikan lambang 1 dan begitu juga sebaliknya. Variabel rasio keuangan adalah: Quick Ratio (QR), Return on assets (ROA), dan Capital  Ratio (CR).

Pengujian Hipotesis

Pengolahan dan analisis data di dalam penelitian ini akan dilakukan dengan menggunakan alat analisis kinerja operasi perusahaan melalui beberapa pendekatan, antara lain:

1.   Analisa Rasio Likuiditas

Rasio likuiditas digunakan karena rasio ini mengukur kemampuan perusahaan di dalam memenuhi kewajiban-kewajiban yang akan jatuh tempo segera (kewajiban jangka pendek). Sebagai parameter dari rasio likuiditas, penulis menggunakan Quick Ratio.

2.   Analisis Rasio Profitabilitas

Penulis menggunakan metode analisis rasio profitabilitas karena masyarakat, pada umumnya, berpandangan bahwa pengukuran tingkat keberhasilan operasional dan efektivitas perusahaan didasarkan pada tingkat profitabilitas yang dicapai perusahaan, dalam hal ini digunakan ROA.

Model yang digunakan dalam penelitian ini disajikan sebagai berikut:

AuOpit = ß0 + ß1(AuQua it )+ ß2 (QRit ) + ß3(ROAit ) + ?it

Keterangan:

AuOpit = Opini Auditor ß = intersep AuQua = Kualitas Auditor  QR = Quick Ratio ROA = Return on Assets ?1-4 = Koefisien masing-masing variabel ?it = error perusahaan i pada tahun t

Model pengujian Ha1 sampai Ha4 antara lain menggunakan  statistika deskriptif  dipilih untuk menunjukkan gambaran umum kecenderungan sampel.  Alat analisis lain yang dipakai untuk memperkuat statistik deskriptif sampel adalah dengan menggunakan uji t pada dua sampel bebas.  Alat analisis lain yang dipakai adalah pengujian  dengan menggunakan model regresi logistik

Asumsi Klasik

Seperti halnya model regresi, penelitian dengan menggunakan model logistic regression membutuhkan beberapa pengujian asumsi klasik. Pengujian asumsi klasik yang harus dipenuhi meliputi tidak adanya autokorelasi, multikolinearitas dan mengabaikan asumsi normalitas dan heterokedastisitas untuk pengujian regresi logistik.

Analisis Deskriptif

Proses pemilihan sampel menghasilkan 151 perusahaan dengan periode penelitian tahun 1998 sampai dengan tahun 2002.  sedangkan ICMD 2004 datanya belum tersedia. Hasil diperoleh 616 sampel pengamatan.  Untuk memperoleh gambaran umum dampel data penelitian, bisa dilihat statistik deskriptif penelitian seperti pada Tabel 1 yang menyajikan statistik deskriptif data sampel keseluruhan pada periode tahun 1998 sampai dengan tahun 2002.

Tabel 1. Hasil Uji Deskriptif Sampel

Alat uji

N

Minimum

Maximum

Mean

Std. Deviatio

 

Return on Total Assets (ROA) menunjukkan rata-rata 0,032 dengan standar deviasi 0,3134 sedang nilai minimum dan maksimum adalah -1,29 dan 5,89 hal ini menunjukkan tingkat profitabilitas yang berfariasi yang di[perkuat oleh besarnya deviasi standar sebesar 31,3%.  Penelitian ini tidak membedakan klasifikasi industri dan ukuran perusahaan sampel, hal ini membuat variasi ROA secara keseluruhan sebesar 31.3%.

Tingkat kesuliltan keuangan perusahaan menunjukkan rata-rata 0,20 sedangkan nilai minimum dan maksimum adalah -0,03 dan 1,54.  hal ini menunjukkan struktur aset yang didanai utang jangka panjang rata-rata sebesar 20% dengan deviasi standar 24,3%.

Tabel 2. Hasil Uji Beda t-test

Opinion

N

Mean

Std. Deviation

Std. Error Mean

 

Independent Sample Test

 

Levene’s Test of Equality of Variant

 

 

 

t-test for Equality of Mean

 

 

Tabel 2 memperlihatkan dari 616 KAP yang menjadi sampel, sebanyak 494 kantor akuntan publik (KAP) yang merupakan KAP yang berafiliasi dengan KAP Big Five, atau 80,2% dari KAP yang menjadi sampel.  Besarnya jumlah perusahaan publik yang memmilih KAP Afiliasi dibanding dengan KAP lainnya menunjukkan bahwa perusahaan publik memiliki keyakinan bahwa KAP Afiliasi BIG Five memunyai kualitas audit yang lebih baik.  Hal ini yang mendorong perusahaan publik lebih cenderung untuk menggunakan jasa KAP yang berafiliasi dengan Kap Big Five.

Analisis Pengaruh Kualitas Auditor…. (Agrianti Komalasari)

Statistics

AUDQUA

 

 

 Frequency

Percent

Valid percent

Cumulative Percent

 

OPINION

 

 

 Frequency

Percent

Valid percent

Cumulative Percent

 

Jenis opini audit wajar tanpa pengecualian (WTP) mempunyai frekuensi 94,2% dari sampel.  Hal ini menunjukkan untuk opini WTP merupakan mayoritas opini yang dihasilkan auditor.

Uji Asumsi Klasik

a. Uji Multikolinearitas

Multikolinearitas dapat dilihat dari varian inflation factor, bila VIF > 10, maka terjadi multikolinearitas-regresi logistik dapat dilihat pada Tabel 4.  Dari tabel tersebut dapat disimpulkan bahwa tidak terjadi multikolinearitas antara variabel-variabel bebas.

Tabel 4. Hasil Uji Multikolinearitas-regresi Logistik

Variabel bebas

VIF

 

b.  Uji Autokorelasi

Uji yang digunakan untuk mendeteksi ada tidaknya autokorelasi menggunakan uji Durbin-Watson, hasil pengujian autokorelasi menunjukkan bahwa tidak terdapat autokorelasi karena nilai uji Durbin-Watson berada di antara -2 dan +2, yaitu 1,76

 

PENGUJIAN HIPOTESIS

tahap awal dalam melakukan pklengujian menggunakan regresi logistik dilakukan dengan menggunakan semua variabel independen karena semua variabel independen telah lolos uji multikoliniearitas dan uji auto korelasi.  Uji heteroskedastisitas tidak dilakukan karena regresi logistik selain mengabaikan uji normalitas juga tidak mensyaratkan uji heterokedastisitas.

Tahap selanjutnya adalah memasukkan variabel yang telah bebas dari uji asumsi klasik ke dalam uji regresi logistik dengan neggunakan metode Backward Stepwisw. Teknik stepwise (conditional) digunakan untuk menyaring variabel-variabel independen, kemudian mengeluarkan satu-persatu dimulai dari variabel-variabel yang paling tidak signifikan, sehingga akhirnya diketahui variabel yang paling signifikan.  Tahap terakhir adalah menguji kembali variabel yang signifikan dari uji regresi logistik teknik stepwise ke dalam uji selanjutnya, yaitu uji regresi logistik teknik Enter.  Pengujian regresi logistik menghasilkan uji Nagelkerke R square, uji Hosmer dan Lemeshow, dan uji signifikan untuk tiap-tiap variabel independent.

Nilai Hosmer dan Lemeshow test menunjukkan hasil yang signifikan karena probabilitas > 0,05, yaitu sebesar 0,944; dan nilai Chi Square hitung < Chi Square tabel (0,005 < 3,84146).  Jika dilihat dari overall classification table terlihat adanya penurunan overall hit ratio dari 85% menjadi 84,8% tetapi secara keseluruhan hal ini menunjukkan bahwa model ini sudah cukup baik, artinya tidak ditemukan adanya perbedaan yang secara statistik, signifikan antara klasifikasi yang diprediksi dan yang diamati, sehingga model regresi dua kategori ini layak dipakai.  Kecocokan model (model fit). Kriteria yang digunakan adalah nilai -2 LogLikelihood (-2LL).  Adanya penurunan -2LL dari 721,120 pada model awal menjadi 587,814 hal ini mengindikasikan bahwa model regresi ini baik.  Koefisien korelasi Nagelkerke 11,1% berarti tiga variabel independen berupa profitabilitas, kesulitan keuangan dan kualitas auditor menentukan opini yang diberikan oleh KAP sedangkan faktor-faktor penentu lainnya yang sebesar 88,89% dijelaskan oleh variabel lainnya yang tidak terdapat dalam penelitian ini.

Hasil ujivariabel independen terhadap variabel dependen dengan menggunakan regresi logistik metode backward stepwise tahap pertama (full), persamaan yang dipergunakan untuk diskusi hasil pengujian hipotesis 1 sampai hipotesis 3, Y=-3,368­0,303ROA+1,303GEAR+0,677AUDqUA.

Konstanta persamaan di atas memunyai nilai -3,368 dengan tingkat signifikan 0 yang berarti tanpa adanya pengaruh dari variabel independen dalam penelitian ini, maka adanya opini selain WTP bagi laporan keuangan perusahaan publik dapat terjadi dengan tingkat propabilitaas 0,028.

Kualitas Auditor

Hipotesis pertama yang menyatakan bahwa kualitas auditor lebih cenderung mempengaruhi auditor dalam memberikan opini audit dengan going concern (GCAR) ditolak.  Tingkat signifikan variabel kualitas auditor sebesar 0,81 artinya adalah perusahaan yang menggunakan auditor yang berkualitas tidak dapat menentukan apakah dia akan mendapat opini WTP atau tidak.  Koefisien variabel ini menunjukkan arah negatif berbeda dengan ekspektasi sebelum argumentasinya adalah KAP Big Five sebagai pengukur KAP berkualitas.  Dalam penelitian ini merupakan KAP yang memunyai frekuensi 79,9% dari jumlah sampel.

Profitabilitas

Return on Total Assets yang merupakan proxy dari profitabilitas perusahaan memunyai koefisien negatif yang menunjukkan bahwa semakin rendah ROA semakin tinggi profitabilitas perusahaan untuk mendapatkan opini selain WTP.  Berdasarkan hasil uji regresi logistik terlihat bahwa hipotesis kedua dari penelitian ini tidak dapat ditolak.

Kesulitan Keuangan

Perusahaan yang memunyai rasio gearing yang tinggi akan semakin dimonitor kemampuan pihak manajemennya untuk dapat melanjutkan usaha olehdebtholder dan regulator karena perusahaan tersebut memunyai tingkat resiko yang tinggi. Dengan adanya monitoring tersebut perusahaan akan berusaha untuk dapat menyelesaikan kesulitan keuangannya.  Tingkat signifikan rasio gearing ini 0,18 sehingga gearing ini tidak memunyai pengaruh terhadap opini yang diberikan KAP terhadap laporan keuangan perusahaan publik.  Berdasarkan hal ini hipotesis tiga yang menyatakan perusahaan yang memunyai kesulitan keuangan lebih cenderung memengaruhi auditor dalam memberikan opini auditor dalam memberikan opini audit dengan going concern (GCAR) ditolak.

 

V. SIMPULAN, KETERBATASAN

Penelitian ini mengangkat permasalahan apakah kualitas auditor dan going concern berpengaruh terhadap opini audit yang dikeluarkan oleh auditor?  Secara keseluruhan hasil penelitian ini memberikan bukti empiris sebagai berikut :

5.1    Hipotesis pertama yang menyatakan bahwa kualitas auditor lebih cenderung memengaruhi auditor dalam memberikan opini audit dengan going concern (GCAR) ditolak. Koefisien variabel ini menunjukkan arah negatif berbeda dengan ekspektasi sebelumnya argumentasinya yang adalah KAP Big Five

 

sebagai pengukur KAP berkualitas dalam penelitian merupakan KAP yang memunyai frekuaensi 79,9% dari jumlah sampel.

5.2    Hipotesis kedua dari penelitian ini tidak dapat ditolak .  return on Total Assets yang merupakan proxy dari profitabilitas perusahaan memunyai koefisien negatif yang menunjukkan bahwa semakin rendah ROA semakin tinggi profitabilitas perusahaan untuk mendapat opini selain WTP.

5.3    Hipotesis tiga yang menyatakan perusahaan yang memunyai kesulitan keuangan lebih cenderung memengaruhi opini going concern ditolak.  Tingkat signifikansi rasio gearing ini 0,18 sehingga gearing ini tidak memunyai pengaruh terhadap opini yang diberikan KAP terhadap laporan keuangan perusahaan publik.

 

Keterbatasan

Penelitian ini tidak memisahkan klasifikasi industri antara finansial dan non finasial, karena karakteristik kedua industri ini berbeda, sehingga tidak bias, dipergunakan proxy going concern dengan menggunakan rasio solvabilitas dan likuiditas.

 

DAFTAR PUSTAKA

Altman,, E.I., “Financial Discriminant analysisi and The Prediction of Corporate Bancrupty” Journal of Finance, September 1968,

Barnes,P.., Huan, H.D., 1993, The Auditor’s Going Concern Decision: Interaction of Task Variables and Sequential Processing of Evidence, The Accounting Review.

Boynton, C., Johnson, Raymond, M., Kell, Walter G. (2001): Modern Auditing: 7th USA, John Willey & Sons. Inc.

Butler M., Kraft, A., dan Weiss L.S., 2002. The Effect of Reporting Frequency on the

Timeliness of Ernings: The Case of Voluntary and Mandatory interim Reports.

Working Paper, July.

Chambers, A.E., dan S.H.  Penman, 1984, Timeliness of Reporting and the Stock Price Reaction to Earnings Anouncement, Journal of Accounting Research (Spring).

Chen, Kevin C. W., Bryan K. Church, 1996, Going concern Opinion and The Market’s Reaction to Banckruptcy Fillings, The Accounting Review, Vol. 71.

Dunn, Kimberly A: Brian W Mayhew and Suzanne G. Morsfield, 2000, Auditor Specialization and Clien Disclosure Quality Social Science Research Network.

Dyer, James C., dan Arthur J. McHugh, 1975, The Timeliness of the Australian Annual Report, Journal of Accounting Research, Vol. 13. 

Hay, David and Davis, 2002. The Voluntary Choice of an Audit of any Level of Quality. Dept. of Auckland, New Zeland, SSRN.

Hani, Clearly, Mukhlasin, Going Concern dan Opini Audit: Suatu Studi Empiris pada Perusahaan Perbankan, SNA, 2003.

Foster, George, 1986, Financial Statement Analysis, Second Edition, Prentice-Hall International, Inc.

Fried, D., A., Schiff, 1987, “CPA Switches and Associated Mareket Rections”, The Accounting Review.

Givoly, D, dan D. Palmon, 1982, Timeliness of Annual Earnings Announcements: Some Empirical Evidence, The Accounting Review,   Vol. LVII.

Ghozali, Imam, 2001, Aplikasi Analisis Multivariate dengan Program SPSS, Badan Penerbit Univiversitas Dipenegoro.

Hartono, Jogiyanto M. 2001, Teori Portofolio dan Investasi, BPFE-Yogyakarta.

Kida, T., An Investigation into Auditor Continuity and Relater Qualification Judgements, Journal of Accounting Research, 1980.

Komalasari, Agrianti, 2003, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kepatuhan Perusahaan Publik terhadap Regulasi Informasi di Indonesia, Simposium Nasional Akuntansi (SNA) VI, Surabaya.

________, Agrianti, 2003, Pengaruh Kualitas Auditor, Lamanya Pengauditan, dan Jenis Opini Auditor terhadap Tingkat Kepatuhan Perusahaan Publik dalam Penyampaian Laporan Keuangan Tahunan ke BAPEPAM, Jurnal Akuntansi dan Keuangan, Edisi Juli. 

Santoso, Singgih, 2001, Buku Latihan SPSS Statistik Non Parametrik, Elex Media Komputindo.

________, 2000, Buku Latihan SPSS Statistik Parametrik, Elex Media Komputindo.

Suwardjono, 2002, Akuntansi Pengantar: Proses Penciptaan Data Pendekatan Sistem, BPFE,-Yogyakarta.

Whittred, G.P., 1980, Audit Qualification and the Timeliness  of Corporate Annual Reports, The Accounting Review, Vol. IV.

_________, Ikatan Akuntan Indonesia, 2002, Standar Profesional Akuntan Publik, Salemba 4, Jakarta.

_________, http://www.bapepam.go .id

_________,http://www.jsx.co.id

_________,http://www.ssrn.com

 

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 94 other followers