KOMPLEKSITAS OTONOMI DAERAH DI INDONESIA (TELAAH TERHADAP ANTISIPASI KONSEPTUAL, POLITIK DAN BIROKRASI)

22 03 2008

KOMPLEKSITAS OTONOMI DAERAH DI INDONESIA (TELAAH TERHADAP ANTISIPASI KONSEPTUAL, POLITIK DAN BIROKRASI)
oleh : Sulaeman Fattah

Sulaeman Fattah, adalah Widyaiswara di Lembaga Administrasi Negara (LAN) RI Makasar. Kini sedang menempuh Program Magister di Program Studi Ilmu Administrasi Publik Universitas Indonesia

A. Pendahuluan
Sejak otonomi daerah diujicobakan melalui mekanisme pemilihan (penunjukan) beberapa daerah/kota sebagai daerah daerah percontohan otonomi, sesungguhnya indikasi akan adanya masalah (konflik kepentingan) antara pemerintah daerah (kabupaten/kota) dengan pemerintah pusat sudah terbaca dengan sangat gamblang. Masalah-masalah tersebut diantaranya adalah persoalan kewenangan dan urusan terhadap suatu bidang pekerjaan, dimana terlalu sering terdengar dan terbaca dari berbagai keluhan pemerintah daerah tentang “urusan diserahkan tapi kewenangannya tetap dipegang” yang juga populer dengan sebutan kepala diserahkan ekornya tetap dipegang, bahkan sering dengan sinisme yang tinggi dengan ungkapan yang negatif yaitu, bengeknya diserahkan tapi enaknya tetap dikuasai. Begitu juga tentang perbedaan pandangan akan persoalan dan penguasaan terhadap asset-asset tertentu yang ada di daerah.
Mendagri Hari Sabarno mengemuka- kan bahwa, munculnya berbagai masalah mengenai otonomi daerah dan menjadi perdebatan ramai, karena tidak dipahaminya persoalan tersebut (otonomi) secara menyeluruh dalam bingkai negara kesatuan (Media Indonesia, 19/11/01).
Pertanyaan yang relevan dalam hal ini adalah : pada wilayah (domain) mana persoalan itu tidak dipahami? Apakah terjadi kekaburan makna secara konseptual tentang otonomi daerah di Indonesia ? Ataukah tujuan otonomi daerah menurut undang-undang tidak cukup tersosialisasi ? Mungkinkah fenomena euforia otonomi merupakan refleksi dari sentralisai yang cukup lama ? Mengapa harus ada otonomi khusus, apakah berarti didaerah lain ketidakadilan itu tidak ada ? dan sampai kapan otonomi khusus itu diperlukan ? sudah siapkah birokrasi pemerintah daerah untuk menjalankan tugas-tugas yang diberikan ?
Tulisan ini mencoba menguraikan dari sisi konsepsi tentang otonomi, persoalan politik (kepentingan pusat dan daerah) dan antsipasi birokrasi yang diperlukan, agar esensi otonomi itu sendiri berjalan pada koridor yang benar. Penulis memandang bahwa ada permasalahan-permasalahan konsepsional yang tidak dipahami secara benar dan seragam sehingga menimbulkan persoalan yang urgen untuk diselesaikan secara cepat dan tepat. Begitu juga tentang persoalan politik dan antisipasi birokrasi, sehingga undang-undang tentang pemerintah daerah yang lebih populer dengan undang-undang otonomi daerah mendesak untuk direvisi.
Esensi dari otonomi daerah sesung- guhnya adalah peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat (UU no 22 tahun 99, Surbarkti Kompas/2001, Elcock, 1993, Wasistiono, 2001, Hoessein/Tempo, Oktober, 2001). Guna mewujudkan pelayanan yang berkualitas (lebih baik) maka perlu pemberdayaan kepada daerah dengan memberi kewenangan kepada daerah untuk mengambil langkah-langkah yang cepat dan tepat sesuai dengan kebutuhan daerah. Sehingga masyarakat semakin merasakan adanya signifikansi dari perbaikan/peningkatan kualitas pelayanan.

B. Beberapa masalah desentralisasi di Indonesia
Mencermati literatur asing tampak bahwa secara konsepsional pemerintah Indonesia telah mengambil bentuk sendiri dalam format pengertian desentralisasi yang mana desentralisasi di Indonesia tampak disamakan dengan devolusi, yang pada literatur tentang desentralisasi (Cohen dan Peterson, 1999; Hoessein, 2001). Cohen dan Peterson menyebutkan bahwa sebagian besar dari literatur tentang desentralisasi difokuskan pada hanya satu dari empat bentuk desentralisasi (political, spatial, market and administrative) yaitu pada administrative decentralization. Tiga tipe dari desentralisasi administrasi adalah
deconcentration, devolution dan delegation
(1999:24) sementara itu Hoessein menemukan dari berbagai sumber bahwa konsep inilah yang menghiasi berbagai Laporan Bank Dunia dan organisasi internasional (2001).
Definisi dari adminintrative Decentral izion menurut Rondinelli and Nellis, adalah :
“…the transfer of responsibility for planning, management, and the raising and allocation of resources from the central gevernment and its agencies to field units of government and its agencies to field units of government agencies, suberdinate units or levels of government, semi autonomous publisc authorities or orporation, area-widw regional or fuctional authorities, or nongovernmental private or voluntary organization” (Cohen dan Peterson, 1999;24)
Pengertian di atas tampak menunjuk-kan secara jelas bahwa administrative decentralization hanyalah suatu penyerahan sejumlah (beberapa) tanggung jawab dari pemerintah pusat kepada organ-organ pemerintah dibawahnya atau level pemerintahan di bawahnya. Pengertian ini secara jelas menunjukkan administrative decentralization adalah suatu konsepsi yang jelas berada dan dijalankan dalam bingkai negara sehingga mengherankan bahwa untuk kasus Indonesia terjadi permsalahan yang serius dalam implementasi otonomi daerah. Khususnya munculnya perkembangan dalam pola pemikiran seakan otonomi itu adalah suatu kedaulatan (sovereignty).
Pertimbangan konsepsional seperti ini selain munculnya fenomena perilaku beberapa daerah yang kurang kondusif terhadap penegakan negara kesatuan, yang tampak mendasari rencana penggantian kata pemberian “kewenangan” dalam UU No 22 tahun 1999 menjadi pemberian “urusan” dalam rancangan revisi undang-undang 22 tahun 1999.
Sementara itu untuk lebih jelas dalam menguraikan tentang desentralisasi (otonomi di Indonesia) perlu diperhatikan pengertian dari tiga tipe administrative decentralization dari Cohen dan Peterson yaitu :
1 deconcentration, is the transfer of authority over specified decision-making, financial, and management functions by adminstrative menas to different levels under the jurisdictional authority of the central government (1999;24).
2 devolution, occur when authority is transferred by central gevernment to autonomous local-level governmental units holding corporate status granted under state legislation. However it is possible to yalk about devoluation when a

unitary system decides to adopt a new constitution based on states, regions, or municipalities holding extensive develved powers (1999:26).
3. delegation, refers to the transfer of government decision-making and administrative authority for clearly defined tasks to organizations or firms that are eiher under its indirect control or are independent (1999:27)
Cohen dan Peterson tidak meng-uraikan sama sekali tentang adanya unsur pemisahan (separation) kekuasaan dan kedaulatan antar tingkat pemerintahan sebagai konsekuensi dijalankannya devolution. Dalam hal ini tampak (lebih ditekankan) bahwa devolusi adalah bagian dari desentralisasi yang lebih menekankan pada transfer manajemen pemerintahan.
Mengikuti uraian Cohen dan Peterson adalah benar bahwa terjadi diskresi pada tingkat local government sebagai konsekuensi dijalankannya devolusi. Diskresi pada tingkat pemerintah daerah dalam pemberian pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat. Namun tidak dimaksudkan bahwa pemberdayaan daerah dapat dijadikan dasar untuk memperjuangkan kedaulatan daerah. Serta mengutamakan (mementingkan) daerah masing-masing.
Devolusi memerlukan pembuatan perundang-undangan nasional dan dukungan peraturan-peraturan. Rondinelli, Nellis dan Cheema (1983) telah mengingatkan para pembuat kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di negara berkembang bahwa formulasi kerangka hukum yang jelas akan berpengaruh terhadap keberhasilan program desentralisasi (Hoessein; 2001).
Undang-undang otonomi daerah tampak menjadi dasar untuk berbeda pandangan antara daerah. Anehnya otonomi daerah tampak menjadi alat (media) bagi pemerintah daerah untuk mewujudkan kedaulatannya (sovereignity) dibanding mengembang misi utama dari otonomi itu s
endiri yaitu bagaimana lebih memberdayakan rakyat (kasus Indonesia). Kecenderungan akan hal ini tampak dari adanya asosiasi pemerintah kabupaten dan kota seluruh Indonesia yang indikasinya tidak hanya merupakan forum komunikasi pembangunan tapi juga forum politik untuk menunjukkan, memperjuangkan dan mempertahankan keberadaannya dewasa ini.
Sinjal (Tempo/Oktober 2001) memper- tanyakan undang-undang No 22 tahun 1999 yang menghidupkan kembali desa (atau yang disebut dengan nama lain) yang mempunyai susunan asli kedalam subsistem pemerintahan. Menurutnya ini membangun kembali masyarakat hukum adat serta kepemimpinan adat (Tempo:2001).
Anekdot yang menarik dalam menanggapi pengaturan batas laut dalam Undang-undang 22 tahun 1999 adalah ketika seorang nelayan Sampang Madura, yang bertikai dengan nelayan dengan nelayan Pamekasan, mereka tidak melanggar batas wilayah laut Kabupaten Pamekasan, mereka hanya mengikuti dan menangkap ikan Sampang yang memasuki wilayah Pamekasan.
Beberapa uraian di atas sudah cukup menggambarkan bahwa sesungguhnya terdapat persoalan yang mendasar yang memerlukan pengkajian dan penataan kembali tentang implementasi otonomi daerah di Indonesia. Sebelumnya Cohen dan Peterson telah menekankan bahwa devolusi (desentralisasi di Indonesia) memerlukan banyak peraturan. Namun menurut pandangan pnulis ada dua tingkat masalah yang secara bersama-sama (paralel) mesti dijalankan.

Pertama, pada tingkat pemerintah pusat harus ada kejelasan arah dan kemampuan untuk membuat batasan-batasan yang tegas tentang desentralisasi dengan aturan (regulasi) yang tidak menimbulkan multi interpretasi. Pemerintah pusat juga dituntut memiliki kemampuan dalam melakukan sosialiasi tentang esensi dari otonomi.
Terlepas dari mendesaknya tuntutan otononi sebagai akibat dari kegagalan pemerintah pusat dalam menyentuh setiap lapisan masyarakat. Implementasi otonomi yang sekarang ini berjalan juga dijalankan dengan tergesa-gesa, sehingga memberi kesan akan adanya kebutuhan popularitas politik pemerintahan era Habibie pada saat itu.
Kedua, pada tingkat pemerintah daerah diperlukan suatu pra-kondisi yang cukup memadai (sufficient) baik itu dalam elit politik di daerah, birokrasi pemerintah daerah maupun masyarakat daerah. Banyak ketidak harmonisan yang terjadi di daerah selama implementasi otonomi daerah, hal ini disebabkan karena tidak adanya cara pandang yang sama antar semua lapisan (segmen) yang ada dalam suatu daerah, tentang esensi dari otonomi daerah.
DPRD telah menjadi musuh politik pemerintah daerah (eksekutif), bupati telah menjadi penguasa yang memiliki otonom secara absolut, hubungan antara pengusaha (dunia swasta) dengan pemerintah yang tidak lagi harmonis, dimana banyak pemerintah daerah yang dengan bangga telah menetapkan Perda yang kemungkinan akan mengusir pengusaha di daerahnya.

C. Pergeseran ParadigmaPemerintahan
Pembahasan tentang otonomi daerah sebagai langkah maju pemerintah pusat dalam memberdayakan pemerintah daerah, serta lebih meningkatkan kulitas pelayanan kepada masyarakat luas. Memerlukan pemahaman tentang pergeseran peran pemerintah secara ideal. Sehingga akan tercipta arahan yang harmonis dan terkontrol tentang apa yang akan dicapai melalui otonomi daerah.
Tidak dapat dipungkiri juga bahwa pemerintah Indonesia selama ini cukup banyak berpihak pada kekuasaannya sendiri dibanding mengemban amanah konstitusi. Pergeseran peran pemerintah harus melibatkan masyarakat dan dunia swasta secara luas dalam kegiatan pembanguana (Thoha, 1999, Tjokroamidjojo, 1999, Idrus, 1999).
Diperlukan perubahan paradigma dari sentralisasi kekuasaan menjadi desentralisasi kewenangan. Sistem kekuasaan tidak boleh lagi hanya berada pada satu pusat kekuasaan, melainkan bisa berada pada beberapa pusat kekuasaan. Desentralisasi kekuasaan merupa-kan isu paling kuat dalam paradigma baru (Thoha 1999).
Pergeseran paradigma dalam pemerintahan dapat dikatakan mendapat perhatian yang cukup serius setelah Osborne dan Gaebler (1992) menulis buku tentang Reinventing Government. Dimana mereka merumuskan sepuluh prinsip pemerintahan wirausaha. Satu diantara prinsip tersebut adalah decentralized government :from hierarchy to participation and teamwork.
Pemerintah pusat secara umum dapat nilai lamban dalam mengambil keputusan atau membuat kebijakan yang diperlukan bagi daerah. Birokrasi yang panjang dan sentralistik membuat daerah kabupaten dan kota sering kehilangan momentum yang penting untuk kepentingan pembangunan daerahnya. Menurut Hardjosoekarto desentralisasi berbagai dimensi fungsi dan kewenangan birokrasi ternyata memang menjadi kebutuhan riil pembangunan masa kini (1995).
Dalam konteks pergeseran paradigma pemerintah daerah menurut pandangan Leach dan Stewart, ada tiga dimensi yang dapat diidentifikasi dalam arah local government yaitu :
1 dimensi ekonomi; yaitu melihat pada perbedaan pandangan (penekanan) dalam melihat pilihan antara pasar dan lembaga sektor publik dalam pengadaan dan pendistribusian barang (kebutuhan) daerah dan pemberian pelayanan.
2 dimensi pemerintahan; yaitu membedakan antara peran pemerintah daerah yang lemah dan peran pemerintah daerah yang kuat. Hal ini menunjukkan dilema yang sudah populer dari hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang telah berlangsung lama dalam perdebatan tentang peran pemerintah daerah.
3 dimensi bentuk demokrasi lokal (daerah) ; dimensi ini membedakan antara dua dasar (pondasi) yang berbeda atas jangkauan keputusan pemerintah daerah. Hal ini dilihat pada perbedaan penekanan atas representative democracy dan participatory democray (Leach dkk, 1994:236-237)

Secara konsepsional dikenal empat tipe dari sistem pemerintahan daerah yaitu :
traditional bureaucrate authority, the residual enabling authority, the market oriented enabler, dan the community oriented enabler (Leach, Stewart, Walash, 1994:283).





MENSOALKAN : MAKNA HAQIQI PELAYANAN PUBLIK

22 03 2008

MENSOALKAN : MAKNA HAQIQI PELAYANAN PUBLIK
Irwan Noor

Renungan Pertanyaan.
Dalam wacana kebijakan publik, telah lama didengungkan akan makna pentingnya orientasi pada pelayanan publik. Titik beratnya pun terarahkan pada kebutuhan user bukan pada producer kebijakan tersebut. Namun, makin dikaji kedalaman makna pelayanan publik, dan semakin pula ditelaah konsep tersebut dalam perwujudan relita, tampak dunia nyata semakin jauh dari haqiqi yang ingin dicapai dari pelayanan publik. Atau, secara ektreem dapatlah diajukan sebuah pertanyaan yang sangat menggelitik, makin jauh dipompakan kajian-kajian kebijakan, terasa samakin jauh batasan konsep dengan realita. Ini artinya sama dengan, pemahaman akan pelayanan publik hanya tertinggal pada setumpuk konsep yang cukup dibahas dalam diskusi-diskusi ilmiah, tanpa sedikitpun menyentuh akar relita kemasyarakatan, terlebih lagi jika arahan tersebut menukik pada makna sebenarnya dari pelayanan publik tersebut.
Debat akan susul jika mengkaji pernyataan di atas. Namun, debat hanya akan membuka lebih jauh tabir kebobrokan makna sebuah keraguan dari batasan-batasan yang tak jelas. Sebuah pertanyaan renungan terlontar dari kedalaman nurani paling dalam. Begitu bayak kajian tentang kabijakan akan pelayanan publik, tetapi selalu saja permasalahan yang muncul melebihi kapasitas kebijakan. Jawab pembelaan dapat saja susul kemudian. Jika sebuah teori hanya dipandang sebatas prediksi semata. Atau sebuah teori dibangun terbatas pada ruang lingkup lokal waktu dan ruang semata. Maka semakin banyak bermunculan justifikasi asumsi, pembenaran pembelaan diri yang tertuduh tak mampu menjelaskan secara arif. Namun, makin bijak seorang ilmuwan, ia akan tunduk merenung, bahwa ketidak mampuannya menjelaskan fenomena yang terjadi di masyarakat, karena kesombongan logika intelektualnya. Inilah yang pernah terlontarkan oleh Rizal Ramli (Menko Ekuin), yang merendah karena ketidak berdayaannya mengucap, “kita bagus dalam membuahkan sebuah kebijakan, tetapi ambruk dalam implementasinya”.
Bukankah suatu tindakan yang bijak, jika mau mengakui secara jujur, bahwa selama ini memang diri sendiri pun belum faham dan mengerti secara haqiqi makna sebuah pelayanan publik? Adalah kesombongan intelektual logika semata jika merasa mengerti hanya karena embel-embel gelar yang berkapasitas intelektual kebijakan. Bukankah pengetahuan itu semata karena olah curi rekayasa hasil perasan pandangan dan pendapat intelektual lainnya. Atau, bukankah pengetahuan tersebut sebatas banyaknya buku-buku yang banyak terbaca? Lalu tersimpulkan diri merasa telah mengantongi setumpuk pemahaman pengetahuan. Jika sekiranya renungan tersebut dibalik, sekiranya pula buku-buku tersebut ditiadakan dari memori ingatan, bukankah kekosongan faham yang bakal terjadi. Alangkahnya bijaknya, sekiranya seekor keledai yang menumpuk beban di pundaknya mau merenung sejenak. Bahwa cambukan sang kusir bukan berarti kenistaan dalam kebencian. Dari kedalaman lubuk hati sang kusir, ada kandungan harap, cepatlah sang keledai berlari. Dengan satu harap tercapailah tujuan dengan terlepasnya tumpukan kitab-kitab di pundak sang keledai. Namun, karena kedunguan keledai, cambukan sang kusir sering dianggap-sangka sebagai pelecehan nama kebesaran. Memang dasar keledai dungu, teguran sering diartikan sebagai awal permusuhan berfikir. Disinilah kepicikan intelektual logika yang terkukung dalam kerangkeng kaleng ikan sarden. Utuh tampaknya ikan sarden terpampang di kulit luar kaleng. Namun haqiqinya, di dalam kaleng ikan sarden hanyalah potongan-potongan badan yang tak berkepala. Disinilah, jika diri mampu merendah sejenak, bahwa kemampuan diri hanya sebatas apa yang telah terbaca semata. Lebih jauh lagi, beranikah memberi jawaban pasti dan tepat, akankah mampu menyelesaikan persoalan yang melanda tanah air, bangsa negara ini, khususnya menyangkut pelayanan publik, hanya mengandalakan keampuhan logika intelektual?

Andalan intelektual logika hanya akan mencibir jika diajukan pertanyaan demikian. Anggap diri akan memberi jawaban, inilah sebuah pertanyaan yang tidak ilmiah. Namun, jika sesaat saja mau menelusuri relung-relung kebersihan nurani, akan terpaku pada kebuntuan berfikir bahwa yang selama ini diandalkan sebenarnya hanya sebatas tahu saja, untuk faham terlebih mengerti secara haqiqi apa yang diajukan sebagai konsep, hanyalah hiasan-hiasan kata yang yang tak birisi, yang diri sendiri sebenarnya tidak mampu menjelaskan secara jauh dan mendalam. Artinya, akar permasalahan sebuah konsepsi sebenarnya dapat ditarik dari kemampuan di dalam memahami dan mengerti ungkapan yang akan terungkap dari fenomena konsep tersebut. Dengan bahasa lain, elaborasi secara cermat pemahaman sebuah konsep sangat dibutuhkan.
Adapun tulisan berikut ini tidak berpretensi untuk kajian ilmiah rumit yang cukup tersangsang dalam wacana debat, tanpa mampu teraplikasikan dalam dunia realita. Tetapi dimaksudkan cukup sebatas penggugah kesadaran aqal semata, yaitu untuk berfikir lewat kebersihan nurani yang paling dalam melihat gejolak fenomena kemasyarakatan, serta merendah diri dengan cara membuang jauh toga kemegahan sangkaan intelektual hasil perasan pandangan dan pendapat ilmuwan lainnya. Ia adalah sebuah tulisan yang mengajak ulang-renung, bahwa permasalahan-permasalahan kebijakan publik, yang dalam nuansa mistisnya terungkap pada koridor pelayanan publik, ternyata masih jauh dari sentuhan-sentuhan pelayanan itu sendiri. Fakta keseharian lebih banyak menggambarkan kekecewaan dan gerutuan masyarakat awam terhadap pelayanan yang mereka dapatkan. Suguhan para pelayan publik lebih dari sekedar pemenuhan tututan arah kebutuhan layanan diri sendiri. Dan lebih jauh lagi, telah menggapai sebuah kerajaan-kerajaan otoritas yang disebut “pelayanan dari publik” bagi diri sendiri.
Sentuhan kesadaran lewat tulisan ini diharap banyak membawa pada kecerahan dunia ilmu kebijakan, yang berakar pada tatanan nilai-nilai kemasyarakatan yang haqiqi serta membumi pada nilai-nilai kebangsaan yang telah lama dicampak-buangkan oleh pola-pola kebijakan ilmu yang menjauh dari akar-akar budaya bangsa. Adalah suatu kemustahilan akan munculnya intelektual kebijakan yang mengakar erat pada nilai-nilai kebangsaan ibu pertiwi, jika tidak berani membongkar-hancurkan dan membuang-lepaskan pola pembatasan-pengkotakan definisi dari sebuah disiplin ilmu. Bukankah definisi dan disiplin sebuah konsep hanya akan menciptakan gerak keilmuan yang hanya berjalan sesuai arahan kaca mata kuda, yang lurus-linear tanpa berani menyudukan kata dan pendapat ilmuwan lainnya? Sekelumit kata adalah pembuka wawasan keilmuan yang jauh menjangkau keluasan dan ke dalaman akan ilmu itu sendiri. Inilah yang dituju dari penggugah kesadaran berilmu.
Dahulukan Makna Pelayan. Tertuang tiga makna dalam kosa kata pelayanan, yaitu:
perbuatan, pemenuhan kebutuhan, dan kemudahan. Dengan demikian, pada makna pelayanan ada kandungan unsur keaktifan dari sebuah perbuatan. Yang artinya pula bukan suatu tindakan yang menunggu sebuah aktivitas. Tetapi pelayanan menunjuk suatu gerak aktivitas aktif. Ia berdiri dalam kesantunan dan kerendahan hati untuk siap-cekatan dalam gerak aba-aba yang dikehendaki stake holders. Ia berdiri pada posisi kerendahan hati dengan kesiapan membuka diri tanpa protesan dan tidak menggantung harapan untuk keuntungan diri sesaat. Keaktifan dapat saja berwujud kemampuan mencari tahu akan kebutuhan yang akan dilayani. Karena dalam konteks ini berkenaan dengan publik, maka konsepsi pelayanan publik, sebenarnya berhubungan dengan keaktifan untuk mencari tahu lebih jauh kebutuhan dan kehendak publik tersebut. Adalah suatu kenihilan jika masih terdapat pembatas antara publik servant dan user. Persoalan akan muncul kemudian, jika makna pelayanan hanya sebagai alih kosa kata dari plagiat konsepsi dunia bisnis. Kenistaan penumpukan keuntungan sesaat dengan iming-iming pelayanan prima, sebenar hanya umpan jerat terhadap stake holders. Akhirnya kosa kata pelayanan hanyalah selimut untuk memperoleh keuntungan sesaat dengan memilin ulasan senyum manis penjerat keun
tungan dengan pengorbanan masyarakat awam. Lalu bermunculan pengejaran target, baik bagi kepentingan diri sendiri maupun atas nama “demi pembangunan”. Pembatas tersebut dapat berwujud kesenjangan kebutuhan antara pelayan dan yang dilayani. Akibatnya bermunculan bermacam-macam ungkapan alasan untuk mecari dan memenuhi keuntungan pribadi. Hal demikian terjadi karena pelayan publik masih mengalami kenjangan pada dirinya sendiri. Dirinya bukan memposisikan sebagai pelayan publik tetapi lebih jauh memposisikan sebagai raja publik. Artinya, bukan dirinya sebagai pelayan publik, tetapi publik-lah diposisikan sebagai pelayan kebutuhan aparatur pelayan publik. Akibatnya muncullah bermacam-macam alasan untuk membenarkan perbuatan “tercela” para pelayan publik. Akibanya, betapapun hebatnya konsep pelayanan publik, jika makna itu muncul sebagai akibat pengkotakan ilmuwan kebijakan semata, maka tetap saja tidak akan mampu menerobos makna haqiqi pelayanan publik. Makna, pengkotak-kotakan sebagai pemahaman keilmuan sebenarnya hanya menjurus pada pemenuhan kebutuhan diri semata.

Dengan demikian makna yang awal mula diperbaharui adalah konsepsi pelayan itu sendiri. Dimana wujud perbaikan terhadap pelayan publik pada akhirnya menuju perbaikan pelayanan yang diberikan. Selama ini kajian-kajian keilmuan yang melingkar pada penjurusan makna sebuah pelayanan publik, tidak mampu menerobos wujud sikap sebenarnya makna pelayan itu sendiri. Jika pelayannya rusak, bagaimana akses yang diberikan terhadap pelayanan tersebut. Artinya, man behind the gun, yang perlu direformasi terlebih dahulu. Namun, perbaikan tersebut, yang selama ini dilakukan, hanya memahami para pelayan publik sebatas pada konsepsi manusia secara material semata. Akibatnya, dijejali para pelayan publik dengan setumpuk teori-teori atau keilmuan material semata. Yang lebih ganas lagi, pengetahuan yang diberikan lebih mewujud pada kecenderungan doktrin keilmuan. Artinya, pengetahuan yang diberikan terbatas pada kotak-kotak dan kisi-kisi cerita kehebatan sebuah kerangka teoritis, yang disangka-yakini mampu merubah sikap sebagai seorang pelayan publik. Tidak disadari bahwa pendoktrian sebuah kehebatan kerangka teoritis hanya menjadikan manusia-manusia kambing, yang hanya mampu bergelut sebatas koridor kerangka teoritis. Tanpa mampu menciptakan terobosan-terobosan yang sangat dibutuhkan dalam dimensi kebijakan itu sendiri. Hal ini tidak jauh bedanya bagi seorang ilmuwan teoritis yang terkukung pada dunia literatur dan pandangan ilmuwan lainnya. Ia hanya mampu membeokan pandangan orang lain, tanpa sedikitpun mampu membunyikan apa yang terkandung dari dirinya sendiri.

Pelayan bukan Dilayani. Dalam nuansa pelayanan publik, terlebih setelah bergulirnya gaung otonomi daerah, pelayan-pelayan publik kambing ini sudah seharusnya dimuseumkan dan ditinggalkan jauh kebelakang. Pemerintah daerah tidak akan mampu bertahan hidup secara berdikari jika akses birokratnya sebatas membeokan pandangan teoritis semata. Dengan bahasa lain, ketepurukan dalam kancah utang yang melilit akan terus membelenggu pemerintah daerah jika pelayanan publik tidak terbenahi pada aktor pelayan itu sendiri. Dengan demikian banyak hal yang kini perlu direnungkan kembali. Kesatu, orientasi pelayanan publik yang meninggalkan beban masyarakat, atau dengan kata lain, mewariskan struktur ekonomi utang perlu dikaji ulang secara seksama. Kedua, demi mencapai keinginan prestise sesaat, kebijakan pemerintahan yang melahirkan birokrat-teknokratis yang “sangat ahli” dalam disiplin sektoralnya, namun yang sangat sedikit memperhatikan pandangan universal yang seharusnya justru menjadi pengarah bagi kebijakan sektoral tersebut, perlu ditanggalkan. Ketiga, sejalan dengan dengan visi sektoral yang terpecah-pecah itu, pelayanan publik yang secara mencolok melahirkan masyarakat birokrat yang makin berciri individual-materialistik, perlu di reorientasi makna pemahamannya. Jika tidak, pelayan publik tetap dimonopoli oleh segelintir elit yang nyaris “tak dapat disentuh” oleh suara nurani masyarat, karena telah dikerdilkan secara sistematis oleh jarum suntik rekayasa batasan-batasan teoritik belaka.
Oleh karenanya, makna haqiqi perubahan orientasi bukan saja menitik beratkan pada perandaian pelayanan publik, tetapi jauh menukik pada konsepsi pelayan itu sendiri. Artinya tuntutan akan konsepsi pelayanan publik hanya membuahkan kekecewaan dan tertinggal sebatas konsepsi teoritik belaka serta hanya bernuansa berdebat intelektual saja, jika tidak ada upaya merubah secara mendasar dan meluas makna pelayan publik itu sendiri. Jika tidak, meskipun sesaat tampaknya berhasil diciptakan suasana pelayanan yang prima, namun pelayanan yang dibangun dengan batasan teoritik sifatnya adalah semu, yang akhirnya akan jatuh pada titik kehancuran pemerintah daerah paling dasar. Kebutuhan masyarakat itulah yang mesti “dibaca”, dalam arti disimak-perhatikan segala peri kehidupannya untuk dipersiapkan dengan penuh kesungguhan memasuki masa mendatang. Bacalah dengan hati bebas dari takut, cemas, khawatir dan sedih apa pun hasilnya. Hanya dengan keadaan nurani yang penuh hiba-prihatin atas keselamatan mereka, akan tersambunglah getaran-getaran pemahaman-pengertian untuk menyingkap potensi kebutuhan masyarakat yang mesti diangkat ke permukaan.
Pernyataan di atas jika difahami sebatas bahasa verbal, maka akan menciptakan lingkaran melilit yang hanya berubah pola dan bentukannya saja. Untuk itu, pengembangannya harus dirubah melalui moral bangsa. Yaitu tatanan nilai yang telah berakar pada sendi-sendi kehidupan masyarakat bangsa Indonesia. Nilai pertama yang perlu dikembangkan adalah nilai-nilai spritual-intelektual. Ketepat-terpaduan kedua nilai inilah yang tercampakkan di dalam perwujudan pelayanan publik. Ada satu statment yang memiliki nuansa yang cukup jauh dan medalam, yaitu “perbaikan suatu tatanan susunan pemerintah tidak akan berhasil jika tidak dimulai dari aparaturnya”. Artinya, mulailah perbaikan dari diri aparatur pelayan publik, baru meluas pada tatanan susunan secara menyeluruh. Sedangkan perbaikan itu sendiri tidak akan dapat diwujud-nyatakan jika didasari pada konsepsi ketidak-pastian atau asumsi-asumsi yang dilandasi oleh olah fikir rekayasa keraguan atau teori-teori yang tidak dapat dipertang-gung jawabkan kepastiannya. Tetapi harus dilandasi oleh ketepat-pastian dan telah teruji keunggulan-tangguhnya dalam nuansa kebangsaan. Yaitu dilandasi terlebih dahulu oleh nilai-nilai spritual bangsa yang kemudian tertata oleh nilai intekletual.

Oleh karenanya, penataan ulang perbaikan aparatur mestinya dimulai pada nilai-nilai kesetimbangan spritual-intelektual mereka. Namun sayangnya, justifikasi logika sekuler mengejawantahkan pemahaman spritual hanya sebatas rutinitas ritual semata. Padahal makna tersembunyi dibalik dimensi spritual adalah keharmonisan unsur-unsur ketenagaan di dalam diri yang akan mampu menerobos batas-batas pelayanan, sehingga tercuat dalam wujud nyata kegiatan yang bertindak penuh belas-hiba karena kasih sayang semata. Oleh karenanya cakupan pelayanan publik semestinya meluas pada dimensi keselarasan keseimbangan antara spritual-intelektual para pelayan publik tersebut. Hal ini disebabkan, kemapanan intelektual yang tidak diimbangi oleh ketenagaan spritual menjadikan aparatur pemerintah berintelektual sekuler. Ia hanya ahli dalam logika rekayasa. Yaitu hanya pandai berteori tanpa mampu mewujudkan-nyatakan dalam perbuatan. Artinya, pelayanan yang baik dan santun hanya menggantung pada konsep-konsep pelatihan dan buku-buku literatur semata. Pertanyaan-nya, dapatkah dijawab dengan pasti, jika seseorang yang telah berselempangkan toga kebesaran akan santun sebagai pelayan publik? Demikian pula sebaliknya, kemapanan spritual tanpa didukung ketangguhan intelektual hanya akan menciptakan aparatur yang berdiri dalam patung kebodohan yang sangat mudah terombang-ambingkan oleh angin rekayasa intelektual.
Oleh karenanya, pemahaman makna pelayanan publik semestinya diawali dari kemapanan aparatur dalam bentuk keselarasan antara spritual-intelektual
nya.
Dalam hal ini, kemapanan spritual lebih jauh diolah pada kemampuan bakat-potensi pada tiap-tiap individu bersangkutan. Unsur pengolahan bakat-potensi tersebut diawali dari kesetimbangan ketenagaan yang ada dalam diri manusia, yang terdiri dari lima unsur ketenagaan, yaitu: ruhaniyah, ketenagaan rasa, nurani suci, aqal, dan keinginan-keinginan. Kelima unsur ini yang terlebih dahulu dibina oleh seorang pimpinan jika menginginkan tercapainya suatu bentuk pelayanan publik yang diharapkan. Pengolahan kelima unsur tidak sama model dan perwujudannya dengan teori-teori motivasi serta pengembangan pelayanan publik yang selama ini dikembangkan dalam dunia pustaka kebijakan publik. Lima unsur tersebut ada dalam cakupan dimensi spritual, sehingga tidak dapat dikaji hanya sebatas konsepsi teori psikologis atau teori-teori material-sekuler. Karena teori-teori tersebut tidak akan pernah menyentuh domain unsur tersebut.
Seandainya kelima unsur tersebut disentuh di dalam perbaikan pelayanan publik, maka dipastikan pelayanan prima sebagaimana diangankan oleh masyarakat dapatlah tercapai. Dengan kata lain, terjadinya
ketimpangan atau kekecewaan di dalam pelayanan publik disebabkan aparatur pelaksana pelayanan publik telah rusak salah satu unsur atau bahkan keseluruhan unsur yang ada dalam dirinya. Sedangkan tertatanya unsur ketenagaan di dalam diri itulah yang akan menciptakan kinerja yang berkesinambungan dan menciptakan pelayanan yang prima. Dikatakan pelayanan prima karena hasil perbuatannya tidak merugikan fihak manapun, baik masyarakat pengguna maupun lingkungan kerjanya. Jadi konsepsi ini tidak saja sebatas “puas” menurut ukuran kasat mata, tetapi terciptanya keharmonisan-keselarasan berkelanjutan pada diri sendiri, yaitu aparatur pelayanan publik, maupun lingkungan sekitarnya, baik masyarakat pengguna maupun lingkungan kerja. Disinilah kemudian muncul konsepsi kedua, yang tak kalah pentingnya dalam konsepsi pelayanan publik, yaitu keadilan yang beradab. Artinya, pelayanan yang diberikan tidak saja sebatas pemenuhan hak-hak asasi manusia, tetapi telah mencakup hak-hak asasi lingkungan secara berkesemestaan. Konsepsi nilai kebangsaan tentang keadilan-beradab jauh melebihi nilai-nilai HAM. Keadilan tidak saja memenuhi unsur hak-hak individu, tetapi telah mencakup hak-hak kesemestaan, baik lingkungan semesta maupun di luar diri manusia itu sendiri. Aktivitas itupun masih di dalam koridor sifat dan sikap yang penuh adab.

Oleh karenanya, makna tersembunyi dengan pemantapan kelima unsur di dalam diri para aparatur pelayan publik, adalah terciptanya keadilan dalam berbuat tetapi dipagari oleh nilai-nilai adab. Nilai-nilai inilah yang terkikis habis bahkan tidak pernah muncul kepermukaan di dalam pelayanan publik selama ini. Nilai adab berhubungan erat dengan sifat dan sikap santun di dalam berhubungan dengan stake holders. Sifat ini muncul hanya jika adanya kemapanan dan pelibatan unsur perasaan pada pelayan publik. Perasaan penuh kasih sayang sebagai pelayan inilah yang perlu dimunculkan. Inipun berkaitan erat dengan tumbuh suburnya unsur nurani suci individu bersangkutan. Kedua unsur inilah yang dianggap-sangka sebagai subyektivitas pada kajian-kajian keilmuan kebijakan modern. Keterlibatan unsur rasa dan nurani suci dipandang mengurangi bobot suatu pelayanan. Akibatnya kinerja suatu organisasi berada dalam kondisi kegersangan dan kegiatan yang penuh unsur untung-rugi. Kondisi semacam ini lebih jauh akan menciptakan kondisi “pengemisan” dari aparatur pelayan publik terhadap khalayak pengguna. Hal ini terungkap dengan munculnya bermacam-macam praktek “uang pelicin” untuk memudahkan sesuatu urusan atau pelayanan. Padahal pelibatan unsur rasa akan memberikan nuansa santun bagi aparatur pelayan publik di dalam proses kerjanya, terutama di dalam memberikan pelayanan prima kepada khayalak pengguna. Perasaan “malu” untuk tidak memberikan pelayanan yang paling baik akan muncul dengan sendirinya, inipun tidak membedakan sasaran pengguna pelayanan. Dengan munculnya perasaan “malu” untuk tidak memberikan pelayanan yang lebih baik akan menciptakan kondisi keadilan bagi para pengguna pelayanan.
Mulailah dari diri sendiri. Sebuah pandangan hanya tertinggal sebagai hiasan kata yang tak bermakna, sekiranya pandangan hanya sebatas diskusi formal semata. Ia semestinya teraplikasi di dalam kerangka kerja yang sesungguhnya. Adapun pandangan di atas tidak dapat dimunculkan jika tidak dimulai dari diri aparatur itu sendiri. Konsepsi hanya akan menjadi bahan ceramah atau kajian pustaka yang tak berguna, jika tidak mensegerakan di dalam pelaksanaannya. Untuk itu, perbaikan menyeluruh pada individu itulah yang semestinya sesegera mungkin untuk dirubah-total oleh seorang pimpinan. Pemantapan spritual buka hanya sebatas mendirikan tempat-tempat ibadah semata, tetapi perbaikan dimulai dari pimpinan itu sendiri, terutama pembenahan kembali keterpurukan lima unsur di dalam diri. Baru kemudian ditata ulang ketangguhan intelektualnya. Kedua proyek inilah yang sebenarnya harus dimulai di dalam menghadapi tatanan dunia baru di pemerintahan, baik pusat maupun daerah. Ia harus tumbuh bersamaan. Tidak dapat berdiri sendiri dan berjalan dalam arah yang berlainan. Memang, perlu kesungguhan dalam perbuatan perbaikan ini. Pertanyaan, maukah diri memulaianya?***





DPRD DALAM MASA TRANSISI MENUJU DEMOKRASI

22 03 2008

DPRD DALAM MASA TRANSISI MENUJU DEMOKRASI

A.B.Barrul Fuad
Drs.A.B.Barrul Fuad, MSi, adalah Staf Pengajar pada Jurusan Administrasi Negara dan Program Pascasarjana Unibraw. Memperoleh gelar Sarjana (dalam bidang Ilmu Pemerintahan) dan Magister (Ilmu Politik) dari Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

Pendahuluan
Dalam masa transisi otoritarian menuju demokrasi terjadi suatu perubahan–peru-bahan dalam sistem politik yang sangat penting. Perubahan yang dimaksud khusus-nya yang menyangkut struktur kekuasaan. Dari kekuasaan yang sentralistik/terkon-sentrasi pada seseorang atau sekelompok orang berubah menjadi kekuasaan yang ter-pencar dan terdesentralisasi. Dari kekuasaan yang serba tertutup berubah menjadi trans-paran, dari yang serba negara (state center) berubah menjadi serba masyarakat. Pendek kata dalam masa transisi ini terjadi reduksi kekuasaan negara.
Perubahan-perubahan di atas tidak mu-ngkin terjadi secara instan begitu saja, ar-tinya dari sistem politik yang otoriter langsung berubah menjadi sistem politik yang demo-kratis, namun melalui proses transisi. Oleh karena itu tidak mengheran-kan dalam masa proses transisi tersebut seringkali terjadi ke-rentanan dalam sistem politik.
Di samping itu perubahan-perubahan ter-sebut juga menyangkut masalah nilai-nilai, yaitu nilai yang bersifat konservatif/otoriter yang ingin tetap dipertahankan –karena me-mang menguntungkan bagi sekelompok orang- berbenturan dengan nilai pembaha-ruan/demokrasi yang merupakan tuntutan yang tidak bisa dihindari dari sebuah proses perubahan menuju demokrasi.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang merupakan bagian yang tak terpisahkan dari sistem politik, tentu me-ngalami perubahan dalam peranannya dari masa sebelumnya. Ia bukan lagi lembaga yang bertugas memberi “stempel” dari apa yang dimaui eksekutif, tapi menjadi lem-baga yang kritis terhadap eksekutif. Selan-jutnya, tulisan ini diarahkan untuk memaha-mi perubahan-perubahan dalam masa tran-sisi, dan kedudukan DPRD dalam masa tersebut.

Dinamika Hubungan Negara-Masyarakat
Bentuk rezim yang diterapkan dalam suatu negara pada dasarnya dapat dilihat se-bagai pencerminan dari hubungan antara negara dan masyarakat, lebih spesifik lagi hubungan timbal balik antara kekuatan ne-gara dan kekuatan masyarakat sipil. Secara umum terdapat tiga kemungkinan pola hu-bungan antara negara dan masyarakat (Stepan, 1985). Pola yang pertama adalah yang ber-corak zero sum. Dalam pola ini kekuatan negara berbanding terbalik dengan kekuatan masyarakat. Meningkatnya keku-atan negara akan diikuti oleh berkurangnya kekuatan masyarakat sipil. Atau sebaliknya, hubungan bisa terjadi dalam bentuk mengu-atnya kekuatan masyarakat sementara keku-atan negara menurun. Hubungan antara negara dan ma-syarakat dapat juga memiliki pola kedua yang berkarakter positive sum. Hubungan timbal balik antara kedua faktor tersebut memberikan peningkatan kepada keduanya. Pola yang ketiga adalah yang memiliki karakter negative sum. Dalam pola ini, kemampuan negara untuk menentukan pola hubungannya dengan masyarakat me-nurun ataupun menentukan struktur hubu-ngan dalam masyarakat menurun, sementara kekuatan masyarakat terpecah-pecah dan mengimplikasikan lemahnya kemampuan masyarakat untuk melakukan bargaining meng-hadapi negara.

Demokrasi sebagai suatu rezim dapat pula dilihat dalam kaitannya dengan hubu-ngan antara negara dan masyarakat. Tatanan yang demokratis sebenarnya menggambar-kan adanya suatu bentuk hubungan yang memiliki karakter positive sum antara ne-gara dan masyarakat sipil. Kekuatan antara keduanya relatif seimbang dalam artian bahwa masyarakat memiliki bargaining position yang cukup kuat dan dapat “memaksa” negara mempertimbangkannya dalam suatu proses politik.
Posisi masyarakat yang sangat kuat ini tidak berarti mengorbankan negara. Negara yang kuat dalam arti mampu menjalankan fungsi-fungsinya secara efektif mutlak di-perlukan. Suatu tatanan yang ditandai oleh menguatnya peranan masyarakat tanpa di-ikuti oleh menguatnya peran negara tidak akan dapat berlangsung secara efektif dan hanya akan menimbulkan suatu bentuk tata-nan yang anarkhis, yang ditandai oleh disorder bahkan disintergrasi. Sementara pada kutub ekstrem yang lain, menguatnya negara tanpa diimbangi tanpa diimbangi oleh menguatnya peran masyarakat akan memunculkan bentuk-bentuk hubungan seperti otoritarian, diktator, tiran dan sema-camnya.
Negara hanya dapat menjalankan otoritas dan fungsi-fungsinya jika memiliki kekuat-an. Negara yang lemah tidak akan cukup mampu menjalankan fungsi ekstraktif, se-perti misalnya, menarik pajak dari masya-rakat untuk membiayai kegiatan-kegiatan-nya ataupun fungsi-fungsi yang lain. Negara yang lemah juga tidak akan mampu mem-berikan jaminan hukum dan keamanan mau-pun menyelenggarakan pelayanan publik yang baik bagi warga negaranya (fungsi regulatif dan distributif). Sebaiknya kuatnya peran negara harus diimbangi oleh kuatnya posisi masyarakat. Masyarakat harus mam-pu mempe-ngaruhi jalannya pembuatan kebijaksanaan yang menyangkut hidupnya. Peran ini tidak akan dapat dijalankan jika masyarakat me-miliki bargaining position yang memadai untuk menyatakan penda-patnya hingga dipertimbangkan oleh nega-ra. Menguatnya posisi masyarakat disini juga dapat diartikan bahwa masyarakat menjadi subyek, dan bukan obyek, dengan ikut menentukan dalam setiap kegiatan yang menyangkut dirinya, baik dalam bidang politik, ekonomi maupun sosial. (Dewanta, 1998).
Transisi ke arah demokrasi sebenarnya mengandung pengertian pergeseran dari suatu sistem non-demokratis (apapun ben-tuknya) ke arah sistem yang demokratis. Na-mun dalam banyak pembahasan, transisi ke arah demokrasi seringkali dikaitkan dengan perubahan dari hubungan yang memiliki sifat zero sum dalam artian negara sangat kuat dan masyarakat sipil sangat lemah menjadi hubungan yang positive sum. Dengan pengertian seperti ini maka diper-lukan strategi dan taktik untuk mening-katkan kekuatan masyarakat sipil sehingga memiliki posisi tawar menawar yang lebih kuat. Upaya untuk mencapai masyarakat sipil yang lebih kuat, dilakukanlah apa yang disebut liberalisasi dan demokratisasi. (O’Donnell, 1988).

Liberalisasi merupakan proses untuk mendefinisikan kembali, memperluas dan menjamin hak-hak individu dan kelompok-kelompok sosial dari kesewenang-wenangan dan tindakan-tindakan ilegal baik yang dila-kukan oleh negara maupun oleh pihak ketiga. Dalam tingkat individu jaminan-ja-minan ini meliputi elemen-elemen klasik tradisi liberal seperti diperiksa di depan pengadilan, hak untuk didampingi pembela dalam suatu perkara pengadilan sesuai dengan hukum yang telah ditetapkan, kebe-basan untuk mengadakan suatu pergerakan, berbicara dan petisi dan semacamnya. Pada tingkat kelompok meliputi misalnya bebas dari hukuman untuk mentakan ketidakpuas-an kelompok terhadap kebijaksanaan peme-rintah, bebas dari penyensoran terhadap sarana-sarana komunikasi sera kebebasan untuk berserikat secara sukarela dengan warga negara lain.
Sementara itu, demokratisasi menunjuk pada proses untuk menerapkan aturan-aturan dan prosedur kewarganegaraan dalam lem-baga-lembaga politik. Sebelum proses ter-sebut, prinsip-prinsip pendukung (seperti pengawasan yang koersif, tradisi sosial, penilaian para ahli ataupun praktek-praktek administrasi) perlu dilakukan. Prinsip-prin-sip pendukung tersebut diperluas hingga mencakup orang-orang yang sebelum mem-peroleh hak dan kewajiban semacam itu (misalnya warga negara yang tidak mem-bayar pajak, yang buta huruf, wanita pemu-da, etnis minoritas dan lain-lain), dan juga mencakup isu dan lembaga-lembaga yang sebelumnya memperoleh partisipasi warga negara (misalnya badan-badan negara, mili-ter, organisasi-organisasi partisan, asosiasi-asosiasi kepentingan, perusahaan-perusa-haan produsen, lembaga-lembaga pendidik-an dan sebagainya).
Kedua proses ke arah demokrasi tersebut mengasumsikan adanya polarisasi orientasi ke tingkat negara (elit) dalam kaitannya dengan usaha mempertahankan kekuasaan, maupun di tingkat m
asyarakat dalam kaitan-nya dengan cara-cara pencapaian demokrasi. Di tingkat negara, elit terpolarisasi menjadi dua kelompok yakni kelompok reformis (yang menghendaki terbukanya akses menu-ju kekuasaan) dan kelompok garis keras (yang menghendaki status quo). Sedangkan dalam tingkat masyarakat, polarisasi yang ada menghasilkan kelompok radikal (yang menghendaki perubahan radikal dalam suatu sistem ke arah sistem yang lebih demokra-tis) dan kelompok moderat (yang meskipun me-nginginkan perubahan tetapi dengan cara yang ikremental dan juga secara konstitusional).

Liberalisasi dan Demokratisasi
Dalam liberalisasi peran elit sangat pen-ting, karena prosesi ni merupakan suatu pro-yek yang diluncurkan oleh elit dalam peme-rintahan. Proses ini diawali dengan terjadi-nya polaritas dalam tubuh elit menjadi dua kelompok di atas (kelompok reformis dan kelompok garis keras) dan ditandai dengan kemenangan kelompok reformis. Pada da-sarnya liberalisasi diluncurkan untuk kepen-tingan elit sendiri, yakni melanggengkan kekuasaannya. Liberalisasi mencerminkan kemenangan kelompok reformis atas kelom-pok garis keras. Dalam upayanya untuk memperkokoh kekuasaannya, kelompok reformis berupaya untuk menciptakan duku-ngan diluar sistem politik sambil terus me-yakinkan kelompok garis keras bahwa sis-tem secara keseluruhan akan tetap terkendali walaupun proses keterbukaan berlangsung. Untuk memperoleh dukungan yang lebih luas, kelompok reformis berusaha untuk me-ngurangi tekanan dalam masyarakat dengan memberikan keleluasaan kepada organisasi-organisasi otonom dalam masyarakat serta sedikit membuka keran akses menuju ke kekuasaan bagi masyarakat, dengan demi-kian berarti memperkuat basis sosial elit tersebut. Hal tersebut dilakukan untuk ke-pentingan status quo elit sendiri, maka libe-ralisasi sebenarnya lebih mengacu pada reformasi dalam artian yang terbatas dalam bentuk-bentuk keterbukaan, de-compres-sion, pembaharuan ataupun restrukturisasi (Przeworski, 1991).

Akan tetapi tindakan liberalisasi ini tidaklah selalu berakhir dengan suatu sistem yang demokratis. Terdapat beberapa faktor yang akan sangat berpengaruh terhadap akhir proses liberalisasi ini. Faktor-faktor yang dimaksudkan ialah (a) kelompok garis keras dalam tubuh elit, dan (b) sikap masya-rakat dalam menanggapi liberasasi yang dilancar-kan oleh elit tersebut.
Yang pertama harus dihadapi oleh ke-lompok reformis adalah kelompok garis keras. Kelompok ini akan selalu mengingin-kan dipertahankannya status quo dan selalu kwatir akan munculnya balas dendam poli-tik dari kalangan oposisi jika mereka mem-biarkan kebijaksanaan keterbukaan. Reaksi awal kelompok ini biasanya berupa peri-ngatan bahwa mereka tetap mengandalkan sarana-sarana koersi negara serta dapat mengguna-kannya sewaktu-waktu. Negoi-sasi dan bar-gaining antara kelompok dalam tubuh elit ini merupakan tahap yang penting dalam penen-tuan hasil liberalisasi. Jika kelompok reformis gagal untuk meyakin-kan kelompok garis keras tentang penting-nya liberalisasi maka proyek tersebut dapat berhenti dan bahkan bukannya tidak mung-kin menimbulkan set back ke arah otorita-rianisme. Sebaliknya jika kelompok refor-mis berhasil meyakinkan kelompok garis keras, maka proses tersebut akan dapat berlanjut.
Namun kemenangan kelompok reformis tersebut baru sebagian saja dari seluruh per-jalanan menuju demokrasi. Setelah berhasil meyakinkan kelompok garis keras, kelom-pok reformis harus menghadapi reaksi dari masyarakat terhadap liberalisasi ter-sebut. Ada dua kemungkinan reaksi masya-rakat. Pertama, kekuatan-kekuatan yang terorga-nisir dalam organisasi-organisasi masyara-kat bersedia masuk ke dalam bentuk-bentuk organisasi-organisasi baru yang diciptakan oleh elit serta tidak brusaha menuntut libe-ralisasi lebih lanjut, maka tujuan liberalisasi yang diinginkan oleh kelompok reformis tercapai. Elit berhasil melipatkan partisipasi masyarakat dalam proses politiknya meski-pun terbatas dan tetap memegang kekuasa-an, yang oleh Przeworski diistilahkan seba-gai Broardened Dictatorship (BDIC).
Kemungkinan yang kedua ialah timbul-nya tahap krisis dalam periode liberalisasi, yaitu apabila masyarakat menanggapi kebi-jaksanaan elit tersebut dengan menuntut liberalisasi lebih lanjut dengan mengorga-nisir kekuatan-kekuatan di dalamnya. Ke-mungkinan ini bukannya mengada-ada. Selama berada dalam sistem yang tidak de-mokratis, kekuatan-kekuatan dalam masya-rakat seakan-akan membeku oleh berbagai aturan-aturan represif. Oleh karena itu sekali represi itu dikurangi maka akan muncul ledakan organisasi otonom dalam masyara-kat-indi-vidu, kelompok-kelompok kepenti-ngan, atau masyarakat umum- yang telah menemukan kembali kebebasannya untuk berpendapat, berkumpul, dan bersaing. Selain itu, kelom-pok oposisi dan masya-rakat umum kembali diajak berunding oleh penguasa. Dalam tahap ini, berbagai kekuat-an yang terlibat akan berusaha mengambil keputusan nasional tentang liberalisasi lebih lanjut. Akibatnya dimensi gerakan pro-demokrasi yang semakin komplek itu akan semakin besar pengaruhnya terhadap libe-ralisasi. Komplek-sitas dan luasnya gerakan prodemokrasi akan menghadapkan kelom-pok elit reformis pada dua pilihan. Pilihan pertama adalah membiarkan terus laju liberalisasi dengan memenuhi tuntutan-tun-tutan dari kelompok otonom dalam masya-rakat. Pilihan kedua adalah menekan tun-tutan-tuntutan kelom-pok-kelompok ter-sebut.

Pilihan yang diambil akan memiliki kon-sekuensi yang sangat berbeda. Jika diambil pilihan pertama, berarti kelompok reformis memberikan jalan bagi munculnya sistem yang demokratis. Liberalisasi akan berlanjut dengan demokratis. Tetapi jika kelompok reformis mengambil pilihan yang kedua, terdapat dua kemungkinan yang mun-cul. Pertama jika kelompok elit cukup kuat, maka elit tersebut akan mampu menekan kelompok-kelompok otonom dalam masya-rakat dan mengembalikan pada sistem sebe-lumnya. Tetapi jika ternyata kelompok ma-syarakat cukup kuat, maka besar kemung-kinan akan terjadi pemberontakan, kekacau-an dan semacamnya. Kelompok-kelompok otonom dalam masyarakat yang tidak memi-liki akses ke kekuasaan tersebut akan turun ke jalan dalam bentuk demonstrasi, kerusuh-an dan protes yang bersifat massal. Inilah yang seringkali menjelaskan mengapa suatu kebijaksanaan liberalisasi ternyata harus ber-akhir dengan kembalinya pemerintah yang otoriter setelah sebelumnya didahului oleh bentrok fisik antara massa dengan aparat keamanan. Keadaan ini dapat ber-langsung sangat lama dan seringkali mema-kan korban yang besar baik nyawa maupun kerusakan material.
Jika proses pencapaian demokrasi mela-lui liberasasi lebih banyak ditentukan oleh inisiatif elit, sekalipun hasil akhir proses tersebut juga sangat ditentukan oleh reaksi dari kekuatan-kekuatan otonom dalam ma-syarakat, maka pencapaian demokrasi mela-lui demokratisasi sangat ditentukan oleh bar-gaining antara berbagai kekuatan, baik dari kalangan elit yang berkuasa maupun oposisi. Divisi internal dan manuver yang berlang-sung di kalangan elit juga memiliki konse-kuensi besar. Dalam hal ini, elit yang meme-rintah dan oposisi terlibat dalam negoisasi yang kemungkinan besar akan berlangsung penuh kesulitan, tapi kedua belah pihak tetap berusaha menghindari benturan-benturan keras.
Demokratisasi juga merupakan suatu kebijaksanaan yang dilancarkan setelah me-lalui proses negoisasi tersebut. Dengan de-mikian ada dua kemungkinan kenapa kebi-jaksanaan tersebut diambil. Yang pertama adalah demokratisasi sebagai kebijakan yang diambil oleh rezim yang sedang ber-kuasa. Dalam dua dekade terakhir, kebi-jakan ini paling banyak diambil oleh negara-negara demokrasi baru. Yang kedua adalah demokratisasi sebagai kebijakan yang mun-cul sebagai desakan kekuatan sosial politik dari masyarakat. Dengan kata lain, jika yang pertama dimulai oleh rezim, yang kedua dipimpin oleh masyarakat. Cara yang kedua ini sering melibatkan gerakan-gerakan massa seperti pemogokan, demonstrasi, dan protes jalanan.
Perjuangan ke arah demokratisasi secara sepintas tampak sebagai suatu pertentangan antara masyarakat melawan elit yang ber-kuasa yang ingin mempertahankan
kekuasa-annya. Padahal pertentangan yang terjadi ternyata cukup kompleks dan bukan saja antara dua tingkat tersebut, melainkan juga di tiap-tiap tingkat. Dalam tingkat elit, jelas terdapat dua kelompok yakni yang ingin mempertahankan tatanan yang ada dan ke-lompok yang ingin tetap mempertahankan kekuasaannya tetapi dengan membuka pelu-ang bagi kekuatan dalam masyarakat untuk masuk dan terlibat di dalamnya. Dalam ting-kat masyarakat, sekalipun tampak tunggal, sebenarnya terpecah dengan cukup tajam, dengan demokratisasi sebagai slogan pemer-satu. Dengan perpecahan tersebut, sebenar-nya dalam masyarakat terdapat dua perju-angan yakni, pertama, melawan elit yang berkuasa untuk mencapai demokrasi, dan kedua, menghadapi kelompok lain dalam masyarakat untuk memperebutkan tempat paling strategis dalam tatanan yang demo-kratis. Kelompok reformis dalam tubuh elit memiliki dua pilihan untuk tetap berkuasa. Pilihan yang pertama adalah beraliansi dengan kelompok garis keras dan menekan setiap indikasi ke arah demokrasi yang mun-cul dalam masyarakat atau, sebagai pilihan yang kedua, melakukan aliansi dengan kelompok-kelompok moderat yang diang-gap dapat bicara “baik-baik” mengenai de-mokratisasi. Sementara itu dalam masya-rakat, kelompok radikal hanya memilik satu tuntutan yakni perubahan dari sistem yang ada. Kelompok moderat sekali-pun menun-tut demokrasi, meiliki dua pilihan strategi yakni ber-aliansi dengan kelompok radikal dan meng-hasilkan tuntutan radikal ke arah demokrasi atau melakukan negoisasi dengan kelompok reformis di tingkat elit dengan kemungkinan hasil yang berupa demokrati-sasi secara inkremental.

Dalam nuansa yang agak berbeda, Huntington (1983) menjelaskan bahwa proses transisi menuju demokrasi (dalam konteks modernisasi) melahir-kan gerakan/ partisipasi politik masyarakat yang semakin tinggi, namun bila meningkatnya partisipasi politik masyarakat tidak diimbangi oleh proses pelembagaan politik, maka yang sering terjadi adalah ketidakstabilan politik.
Bila ketidakstabilan politik terjadi secara terus menerus, tentu akan melahirkan keter-purukan di bidang ekonomi karena, para investor baik dari dalam maupun luar negeri akan mengurungkan niatnya untuk melaku-kan investasi. Hal ini berarti lapangan kerja akan semakin sedikit yang mengakibatkan jumlah pengangguran akan semakin meningkat.

Kedudukan DPRD
Secara ringkas persoalan-persoalan di masa pemerintahan yang lalu (orde baru) DPRD secara struktural tidak bisa berperan sebagaimana seperti yang diharapkan oleh masyarakat, karena :
1 Pemerintah daerah adalah DPRD dan kepala daerah
2 Adanya lembaga oligarki di dalam DPRD
3 Tata-tertib DPRD yang memasung hakhak Dewan
4 Rekrutmen anggota DPRD yang diten-tukan oleh eksekutif
5 Ketidakjelasan status hukummengenai fungsi pengawasan Dewan
6 Pengendalian keuangan DPRD oleh eksekutif.

Persoalan di atas membawa implikasi :
1. a. Tidak adanya pemisahan fungsi dan wewenang
b. Pengawasan DPRD yang sangat lemah
2. a. Munculnya struktur oligarki dalam DPRD berupa lembaga pimpinan dan rapat pimpinan Dewan
b. Keputusan-keputusan politik di daerah ditentukan oleh sekelompok kecil orang
1 Ketidakmampuan Dewan dalam men-jalankan hak-haknya guna mewu-judkan fungsi-fungsinya.
2 Ketergantungan anggota Dewan pada eksekutif
3 Tidak berjalannya fungsi pengawasan Dewan secara maksimal
4 Ketiadaan otonomi DPRD dalam bidang penganggaran.

DPRD dalam konteks hubungan antara negara dan masyarakat, merupakan salah satu cermin kekuatan masyarakat. Hal ini berarti DPRD memiliki posisi yang sangat strategis dalam upaya mewujudkan sistem politik yang lebih demokratis di daerah. Ia tidak lagi berada pada posisi yang sub-ordinatif terhadap eksekutif, melainkan sejajar. Sehingga DPRD bisa lebih kritis terhadap eksekutif.
DPRD merupakan institusi yang menjadi tumpuan untuk memperjuangkan kepenting-an masyarakat secara luas. Oleh karena itu, dalam posisinya yang demikian DPRD dituntut lebih peka, lebih proaktif, dalam memperjuangkan kepentingan masyarakat di daerah.

Dalam konteks penyelenggaraan peme-rintahan yang demokratis di daerah, DPRD harus memiliki peran yang besar dalam proses perencanaan dan evaluasi terhadap kelangsungan pembangunan, termasuk ki-nerja eksekutif di daerah.
Untuk mewujudkan seperti apa yang di atas, maka perlu :
1 Memisahkan DPRD dari pemerintah daerah;
2. a. Pengaturan kembali lembaga oligarki dalam DPRD, seperti lembaga pim-pinan dewan dan rapat dewan;
b. Lembaga pimpinan dewan dan rapat pimpinan dewan, hanya menjalankan tugas koordinasi dan tidak berhak mengambil keputusan politik;
2 Penghapusan tata tertib DPRD yang dipandang membelenggu anggota dewan;
3 Semua bentuk keterlibatan eksekutif dalam rekrutmen anggota dewan ditiada-kan;
4 Pembiayaan DPRD melalui APBD dan dilepaskan dari eksekutif.

Dalam Undang-undang yang baru (UU 22/1999), DPRD sebagai lembaga perwa-kilan rakyat Daerah merupakan untuk me-laksanakan demokrasi, sebagai Badan Legis-lative Daerah DPRD berkedudukan “sejajar” dan menjadi “mitra” dari Peme-rintah Daerah.
Kedudukan kesejajaran dan kemitraan antara DPRD dan Pemerintah Daerah, di-maksudkan untuk terciptanya hubungan kerja yang harmonis, stabil dan demokratis. Untuk mencapai tujuan tersebut, merupakan kewajiban bagi DPRD dan Kepala Daerah untuk mewujudkan kerjasam yang saling menghargai.
Pemberdayaan DPRD melalui pemberian tugas dan wewenang kepada DPRD cukup luas, meliputi :
a. Memilih Gubernur/Bupati/Walikota be-serta wakil-wakilnya.
b. Memilih anggota MPR untuk Utusan Daerah
c. Mengajukan pengesahan dan mengusul-kan pemberhentian pejabat
d. Membentuk Peraturan Daerah
e. Menetapkan APBD
f. Melakukan pengawasan
g. Memberikan pendapat dan pertimbang-an kepada pemerintah terhadap rencana perjanjian internasional yang menyang-kut kepetingan Daerah
h. Menampung dan menindaklanjuti aspira-si Daerah dan masyarakat.

Untuk melengkapi pemberdayaan DPRD, mereka diberi hak sebagai berikut:
a. Meminta pertanggungjawaban Gubernur, Bupati dan Walikota
b. Meminta keterangan kepada Pemerintah Daerah
c. Mengadakan penyelidikan
d. Mengadakan perubahan atas rancangan peraturan daerah
e. Mengajukan pernyataan pendapat
f. Mengajukan rancangan peraturan daerah
g. Menentukan Anggaran Belanja DPRD
h. Menetapkan peraturan tata tertib DPRD





REFORMASI DAN REORIENTASI KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH DALAM PERSPEKTIF HUBUNGAN PEMERINTAH PUSAT-DAERAH

22 03 2008

REFORMASI DAN REORIENTASI KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH DALAM PERSPEKTIF HUBUNGAN PEMERINTAH PUSAT-DAERAH

Trilaksono Nugroho
Drs. Trilaksono Nugroho, MS., adalah Staf Pengajar Administrasi Negara Unibraw yang kini menjabat Sekretaris Badan Pertimbangan Penelitian FIA Unibraw dan masih aktif sebagai Sekretaris AIDI Cabang Malang. Memperoleh gelar sarjana dari FIA Unibraw (1985) dan Magister dari Universitas Padjajaran Bandung pada Bidang Administrasi Negara (1990).

Abstraksi
Reformasi penyelenggaraan pemerintah-an daerah di Indonesia pada dasarnya harus dapat dipahami sebagai suatu perubahan kearah perbaikan tanpa merusak, atau sedapat mungkin tetap dapat memelihara kontinyuitas yang telah ada oleh mereka yang memimpin suatu sistem pemerintahan.
Untuk dapat mewujudkan keleluasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan di Daerah, maka arah kebijakan otonomi dae-rah harus mengacu pada : (a) Self Regulat-ing Power, (b) Self Modifiying Power, (c) Local Political Support, (d) Financial Recources, dan (d) Developing Brain Power, yang pada dasarnya telah menjiwai pasal-pasal Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.
Dengan mengacu pada arah kebijakan tersebut, maka daerah akan diberi ruang yang cukup untuk dapat mengelola kepen-tingannya, sehingga dapat memberi kesem-patan masyarakat daerah untuk berperan serta dalam proses-proses perumusan dan pelaksanaan kebijakan, baik di bidang peme-rintahan, pembangunan dan kemasyarakatan yang sesuai dengan yang dikehendakinya.

Pendahuluan
Dengan telah disahkannya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Peme-rintah Daerah mengisyaratkan adanya secer-cah harapan bagi daerah terhadap reformasi penyelenggaraan pemerintahan Daerah di Indonesia, dari kondisi yang selama ini kurang memberikan ruang yang cukup bagi daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di daerah, menjadikan daerah sedikit terlepas dari kungkungan Pemerintah Pusat dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah.
Dalam kaitan dengan implementasi kebi-jakan reformasi penyelenggaraan pemerin-tahan daerah di Indonesia, yang harus dipa-hami semua pihak adalah makna dan arti reformasi itu sendiri secara benar, yaitu reformasi sebagai suatu langkah perubahan kearah perbaikan tanpa merusak atau seraya memelihara dengan diprakarsai oleh mereka yang memimpin suatu sistem. Hal ini perlu disadari bahwa tanpa reformasi sistem itu bisa goyah, atau dengan kata lain sebaiknya reformasi itu diprakarsai dari sistem itu sendiri sehingga metode reformasi akan dapat bersifat gradual, bertahap dan berke-sinambungan (Faisal Tamin, 1998:2).

Karenanya, arah kebijakan refoemasi dan reorientasi dalam penyelenggaraan Pemerin-tah Daerah di Indonesia seharusnya menga-cu kepada berbagai permasalahan yang sela-ma ini selalu dijadikan bahan perdebatan dalam melakukan kajian terhadap hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah antara lain adalah :
(1) Distribusi kewenangan yang tergam-bar sebagai piramida terbalik, dimana kewe-nangan ditingkat pusat sangat besar dan di tingkat daerah semakin mengecil terlebih-lebih pada Daerah Tingkat II. Kondisi ini akibat adanya alasan pembenar yang ber-asumsi bahwa Pemerintah Daerah belum di-anggap mampu untuk melaksanakan sebagi-an besar urusan-urusan pemerintah, karena dihadapkan pada Sumber Daya Manusia yang terbatas.
(2) Hubungan Kepala Daerah dan DPRD yang kurang serasi, akibat kedudukan DPRD berada di bawah bayang-bayang Kepala Daerah. Dengan demikian DPRD menjadi sulit untuk dapat bergerak secara proporsi-onal dalam menjalankan tugas dan fungsi-nya sebagai lembaga perwakilan rakyat yang bertugas mengawasi dan mengontrol penye-lenggaraan pemerintahan, serta sebagai tem-pat untuk me-nyalurkan aspirasi masyarakat.
(3) Pendapatan daerah yang kecil meng-hambat bagi Pemerintah Daerah untuk me-laksanakan tugas-tugas pemerintahan yang terus semakin meningkat untuk memberi-pkan pelayanan kepada masyarakat. Kecil-nya pendapatan daerah seringkali disebab-kan oleh lapangan Pajak Daerah dan Retri-busi Daerah sangat terbatas. Kondisi seperti ini masih diper-buruk dengan kebijakan pengaturan perimbangan keuangan pusat dan daerah yang masih menggunakan pola-pola bagi hasil pajak dan non pajak, subsidi daerah otonom (SDO) yang dipandang kurang menguntungkan daerah.

(4) Kelembagaan Pemerintah Daerah dengan Dinas-Dinas Daerahnya, belum men-cerminkan adanya suatu Lembaga yang benar-benar dibentuk atas pertimbangan be-ban kerja atau volume kerja sebagai bagian dari pelaksanaan distribusi kewenangan, sehingga tercermin tidak efisien baik dari segi pembiayaan maupun pengisian perso-nilnya.Terdapat kecenderungan bahwa no-menklatur pembentukan kelembagaan Dinas Daerah sebagai perangkat Pemerintah Dae-rah diatur secara seragam baik jumlah ja-batannya maupun nomenklaturnya, sehingga tidak sesuai dengan kondisi dan kebutuhan daerah yang bersangkutan.
(5) Tersumbatnya partisipasi dan peran serta masyarakat diakibatkan adanya kecen-derungan dan anggapan yang kuat bahwa pemerintahlah yang memiliki tanggung-jawab yang besar dalam melaksanakan ke-giatan-kegiatan pembangunan dan kebijak-an-kebijakan publik. Akibatnya, banyak ke-giatan-kegiatan pembangunan dan pelayanan publik yang seharusnya dapat diserahkan ke-pada kekuatan di luar pemerintahan seperti LSM atau pihak Swasta, masih sepenuh-nya dilakukan oleh Pemerintah termasuk Pemerintah Daerah.

Dengan adanya berbagai permasalahan otonomi daerah sebagaimana yang telah dikemukakan, pemerintah melalui Undang-Undang No.22 Tahun 1999 telah memper-luas kewenangan pelaksanaan otonomi dae-rah dengan menyerahkan sepenuhnya bebe-rapa bidang (desentralisasi politik dan administratif) urusan pemerintahanan kepa-da Daerah Kabupaten dan Daerah Kota.
Bidang-bidang pemerintahan yang wajib dilak-sanakan oleh Daerah Kabupaten dan Daerah Kota meliputi : Pekerjaan Umum, Kesehatan, Pendidikan dan Kebudayaan, Pertanian, Perhubungan, Industri dan Per-dagangan, Penanaman Modal, Lingkungan Hidup, Pertanahan, Koperasi, dan Tenaga Kerja.

Sementara itu kewenangan Pemerintah Pusat terbatas pada penanganan Bidang Politik Luar Negeri, Hankam, Peradilan, Moneter/ Fiskal dan Agama, serta bidang-bidang tertentu seperti : Kebijakan Peren-canaan Nasional, Dana Perimbangan, Sis-tem Administrasi Negara, Pembinaan dan Pemberdayaan Sumberdaya Manusia dan Pemberdayaan Sumber Daya Alam dan teknologi tinggi yang strategis, Konservasi dan Standarisasi Nasional.
Sedangkan kewenangan Propinsi baik sebagai Daerah Otonom maupun Wilayah Administratif diberikan batasan kewena-ngan,yaitu hanya menyelenggarakan bidang-bidang urusan pemerintahan yang tidak mampu ditangani oleh Pemerintah Daerah Kabupaten/Daerah Kota, atau bidang-bidang urusan Pemerintahan yang sifatnya lintas Daerah Kabupaten/Kota.
Sebagai konsekwensi atas perluasan pe-limpahan kewenangan kepada Daerah Kabu-paten dan Daerah Kota pada sebagian besar bidang pemerintahan tersebut, membawa konsekwensi terhadap kesiapan Daerah un-tuk menerima peningkatan tugas dan tang-gung jawab yang harus diembannya.

B. Kebijakan Mendasar Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah.
Untuk dapat mewujudkan otonomi bagi Daerah agar memiliki keleluasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan di Daerah, maka menurut Agus Syamsuddin (1999: 5) terkait dengan beberapa hal sebagai berikut : Pertama, Self Regulating Power, yaitu kemampuan mengatur dan melak-sanakan otonomi Daerah demi kesejahteraan masyarakat di daerahnya.
Kedua, Self Modifying Power, yaitu ke-mampuan melakukan penyesuaian-penyesu-aian dari peraturan yang ditetapkan secara nasional dengan kondisi daerah.
Ketiga, Local Political Support, yaitu menyelenggarakan pemerintahan daerah yang mempunyai legitimasi luas dari ma-syarakat, baik pada posisi Kepala Daerah sebagai unsur eksekutif maupu DPRD se-bagai unsur legislatif. Dukungan politik lo-kal ini akan sekaligus menjami
n efektivitas pe-nyelenggaraan pemerintahan dan pemba-ngunan.
Keempat, Financial Recources, yaitu mengembangkan kemampuan dalam me-ngelola sumber-sumber penghasilan dan ke-uangan yang memadai untuk membiayai kegiatan-kegiatan pemerintahan, pembangu-nan dan pelayanan masyarakat yang segera menjadi kebutuhannya.
Kelima, Developing Brain Power, yaitu mem-bangun sumberdaya manusia aparatur pemerintah dan masyarakat yang handal yang bertumpu pada kapabilitas intelektual dalam menyelesaikan berbagai masalah.
Sebagai implikasi dari kerangka pemi-kiran tersebut, maka hal-hal yang bersifat mendasar dari Undang-Undang No. 22 Ta-hun 1999 yang tidak dijumpai dari un-dang-undang sebelumnya yang mengatur Pemerintah Daerah (Undang-Undang No. 5 Tahun 1974) yaitu :
(1) Penyelenggaraan otonomi daerah, yang semula dilakukan dengan pola berta-hap, sekarang dilakukan dengan penyera-han secara total, bulat, utuh dan menyelu-ruh terhadap semua kewenangan pemerin-tahan kecuali 7 (tujuh) bidang tertentu seper-ti Bidang Luar negeri, Hankam, Moneter/ Fiskal, Peradilan dsb. yang tetap ditangani Pemerintah Pusat
(2) Pelaksanaan asas-asas pemerintahan bagi Propinsi, dipergunakan asas Desentrali-sasi dan Dekonsentrasi, sehingga Propinsi berfungsi sebagai Daerah Otonom sekaligus sebagai Wilayah Administrasi, sehingga Gu-bernur disamping berstatus sebagai Kepala Daerah sekaligus sebagai Kepala Wilayah.
(3) Asas desentralisasi sepenuhnya dite-rapkan pada Daerah Kabupaten dan Kota, sedangkan Kecamatan tidak lagi sebagai perangkat Dekonsentrasi dan Wilayah Ad-ministratsi, akan tetapi sepenuhnya menjadi

perangkat Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa dan Kelurahan sepenuhnya diserahkan kepa-da Daerah masing-masing.
(4) Pemerintah Daerah terdiri dari Ke-pala Daerah dan Perangkat Daerah lainnya, sedangkan DPRD bukan lagi sebagai unsur Pemerintah Daerah akan tetapi merupakan kelembagaan mandiri yang mempunyai fungsi pengawasan, anggaran dan legislasi daerah serta dapat sebagai tempat untuk menyampaikan aspirasi masyarakat agar ke-pentingan-kepentingannya tercermin dalam kebijakan Pemerintah Daerah.
(5) Kepala Daerah Kabupaten dan Kota dipilih dan bertanggung jawab kepada DPRD, sedangkan Gubernur selaku Kepala Wilayah Administrasi bertanggung jawab kepada Presiden akan tetapi selaku Kepala Daerah tetap bertanggungjawab kepada DPRD. Untuk itu Peraturan Daerah yang di-susun cukup ditetapkan oleh Kepala Daerah dan DPRD tanpa perlu pengesahan pejabat diatasnya.
(6) Daerah diberi kewenangan untuk melakukan pengangkatan, pemindahan,pem-berhentian, penetapan pensiun, gaji, tunja-ngan dan kesejahteraan, pendidikan dan pelatihan pegawai sesuai kebutuhan dan ke-mampuan Daerah. Pada bidang keuangan daerah, sumber-sumbernya dapat berasal dari PAD, Dana perimbangan, Pinjaman daerah dan lain- lain pendapatan yang sah.
(7) Kepada Kabupaten dan Kota diberi-kan otonomi yang luas, sedangkan pada Propinsi otonominya terbatas. Kewenangan yang ada pada Propinsi adalah otonomi yang sifatnya lintas kabupaten dan kota. Di samping itu kewenangan pada bidang-bi-dang tertentu yang belum mampu ditangani Kabupaten dan Kota.
(8) Wilayah Propinsi ditetapkan pula meliputi wilayah laut sepanjang 12 Mil di-hitung secara lurus dari garis pangkal pantai, sedangkan Wilayah Kabupaten/Kota yang berkenaan dengan wilayah laut sebatas 1/3

wilayah laut Propinsi (4 Mil). Dengan ke-wenangan ini memungkinkan Daerah un-tuk menggali potensi yang berada di lautan dalam upaya meningkatkan PAD.
(9) Kelembagaan Daerah disamping DPRD sebagai lembaga legislatif, dibentuk pula kelembagaan eksekutif yaitu Kepala Daerah, Sekertaris Daerah, Dinas-Dinas Daerah atau Lembaga Staf teknis lainnya yang dapat dibentuk berdasarkan kebutu-han Daerah. Sedangkan kelembagaan yang ada di daerah seperti Pembantu Gubernur, Pembantu Bupati/Walikotamadya Asisten Sekwilda, Kantor Wilayah dan Kantor De-partemen dihapus.
C. Prinsip-Prinsip Otonomi Daerah Dalam Uu. No. 22/1999.

Prinsip-prinsip otonomi daerah yang di-jadikan pedoman dalam implementasi Un-dang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 ten-tang Pemerintahan Daerah dapat dikemuka-kan sebagai berikut :
(1) Penyelenggaraan Otonomi Daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi, keadilan, pemerataan, serta po-tensi dan keanekaragaman Daerah. (2) Pe-laksanaan Otonomi Daerah didasarkan pada prinsip-prinsip otonomi luas, dinamis, nyata dan bertanggungjawab dalam kerangka ne-gara kesatuan.
(3) Pelaksanaan Otonomi Daerah yang luas dan utuh Diletakkan pada Daerah Kabu-paten dan Kota, sedangkan otonomi Daerah Propinsi merupakan otonomi yang terbatas.

4) Pelaksanaan Otonomi Daerah harus sesuai dengan Konstitusi Negara, sehing-ga tetap terjamin hubungan yang serasi an-tara Pemerintah Pusat dan Daerah serta an-tar Daerah.
5) Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan kemandirian Daerah Otonom, karenanya dalam suatu Daerah Kabupaten dan Kota tidak ada lagi Wilayah Administrasi.

(6) Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi ba-dan legislatif DPRD, baik sebagai fungsi le-gislasi, fungsi pengawasan maupun fungsi anggaran atas penyelenggaran Pemerintah-an Daerah.
(7) Pelaksanaan asas Dekonsentrasi dile-takkan pada Daerah Propinsi dalam kedudu-kannya sebagai Wilayah Administrasi untuk melaksanakan kewenangan pemerintah ter-tentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah.
(8) Pelaksanaan tugas pembantuan dimungkinkan, tidak hanya dari Pemerintah kepada Daerah, tetapi juga dari Pemerin-tah dan Daerah kepada Desa dengan diser-tai pembiayaan, sarana dan prasarana, serta mempertanggungjawabkan kepada yang me-nugaskannya.
Dengan telah dikeluarkannyanya bebera-pa macam Peraturan Pemerintah (PP) pada tanggal 6 Mei 2000, sebagai tindak lanjut pelaksanaan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah, maka Bentuk dan Susunan Pemerintahan Daerah akan diwujudkan sebagai berikut :
(1) Di Daerah dibentuk DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah dan Peme-rintah Daerah sebagai Badan Ekse-kutif Daerah.
(2) Pemerintah Daerah terdiri atas Kepa-la Daerah beserta perangkat daerah lainnya seperti Dinas-Dinas Daerah.
(3) Setiap Daerah dipimpin oleh Kepa-la Daerah sebagai kepala eksekutif, yang dalam bertugas dibantu oleh seorang Wakil Kepala Daerah.
(4) Kepala Daerah Propinsi disebut Gu-bernur yang karena jabatannya me-rangkap sebagai Kepala Wilayah yang merupakan wakil pemerintah.

a. Dalam menjalankan tugas dan ke-wenangannya sebagai Kepala Dae-rah, Gubernur bertanggung jawab kepada DPRD.
b. Dalam kedudukan sebagai wakil Pemerintah, Gubernur berada di-bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.
(5) Kepala Daerah Kabupaten disebut Bupati dan Kepala Daerah Kota di-sebut Walikota. Sedangkan dalam menjalankan tugas dan wewenangnya selaku Kepala Daerah, Bupati/ Wali-kota bertanggungjawab kepada DPRD.
(6) Perangkat Daerah terdiri dari Sekretaris Daerah, Dinas-Dinas Daerah dan lembaga Tehnis Daerah lainnya sesuai dengan kebutuhan Daerah.
(7) Sekertariat Daerah.
a. Sekretariat daerah dipimpin oleh seorang Sekretaris Daerah.
b. Sekretaris daerah Propinsi diang-kat oleh Gubernur atas persetu-juan pimpinan DPRD dari Pega-wai Negeri Sipil yang memenuhi syarat.
c. Sekretaris Propinsi karena jaba-tannya sekaligus merangkap seba-gai Sekertaris Wilayah.
d. Sekretaris Daerah Kabupaten atau Sekretaris Daerah Kota diangkat oleh Bupati atau Walikota atas persetujuan Pimpinan DPRD dari PNS yang memenu-hi syarat.
e. Sekretaris Daerah bertanggung-jawab kepada Kepala aerah yang mengangkat-nya.
f. Apabila Sekretaris daerah berhala-ngan dalam melaksanakan tugas-nya, maka tugas Sekretaris Daerah dapat dilaksanakan oleh pejabat yang ditunjuk oleh Kepala Daerah.
(8) Dinas Daerah merupakan unsur pe-laksana Pemerintah Daerah. Dinas Daera
h dipimpin oleh Kepala Dinas yang diangkat oleh Kepala Daerah dari PNS. yang memenuhi syarat atas usul Sekertaris Daerah. Kepala Dinas bertanggung jawab kepada

Kepala Daerah melalui Sekretaris Daerah.
(9) Penyelenggaraan wewenang yang di-limpahkan oleh Pemerintah (Pusat) kepada Gubernur (Propinsi) selaku Wakil Pemerintah dalam rangka asas Dekonsentrasi, dilaksanakan sepenuh-nya oleh Dinas Propinsi.
(10) Kecamatan.
a. Kecamatan merupakan perangkat Daerah Kabupaten dan Daerah Kota yang dipimpin oleh Kepala Kecamatan (Camat).
b. Camat diangkat oleh Bupati/Walikota atas usul Sekretaris Daerah Kabupaten/ Kota dari PNS, yang memenuhi syarat.
c. Camat bertanggungjawab kepada Bupati/Walikota
(11) Kelurahan.
a. Kelurahan merupakan perangkat Kecamatan yang dipimpin oleh Kepala Kelurahan (Lurah)
b. Lurah diangkat dari PNS. yang memenuhi syarat oleh Walikota/ Bupati atas usul Camat
c. Lurah dalam melaksanakan tugas-nya bertanggung jawab kepada Camat.
(12) Pemerintahan Desa.
a. Pemerintah Desa terdiri atas Kepa-la Desa yang disebut dengan nama lain dan Perangkat Desa.
b. Kepala Desa dipilih langsung oleh penduduk Desa dari calon yang memenuhi syarat
c. Calon Kepala Desa yang terpilih dengan suara terbanyak, ditetap-kan oleh Badan Perwakilan Desa (BPD), dan disyahkan oleh Bupati.
d. Masa jabatan Kepala Desa paling lama 10 tahun atau dua kali masa jabatan.
e. Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain ber-fungsi mengayomi adat istiadat,

membuat Peraturan Desa, menam-pung dan menyalurkan aspirasi masyarakat serta melakukan pe-ngawasan terhadap penyelengga-raan Pemerintahan Desa.
D. Reorientasi Dan Perspektif Pelaksanaan Otonomi Daerah
Perluasan Otonomi Daerah sebagaimana tercermin dalam kebijakan pemerintah melalui Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah merupa-kan suatu peluang untuk memberdayakan daerah dalam melaksanakan tugas peme-rintahan, pembangunan dan kemasyarakat-an. Namun demikian dalam pelaksanaannya akan banyak ditemukan masalah dan kenda-la antara lain sebagai berikut :
(1) Otonomi Daerah yang berarti kepe-milikan kewenangan atau otoritas lokal oleh daerah yang bersangkutan. Pada hakekat-nya hal ini merupakan pengembalian hak daerah untuk mengambil inisiatif dan pra-karsa kreatif bagi kepentingan masya-rakat. Dalam hal ini berarti pula secara administratif dan politis, maka daerah harus dapat secara terkendali dapat menyelengga-rakan kekuasa-annya tanpa banyak campur tangan Pemerintah Pusat.
Hal ini penting oleh karena untuk meng-hindari bias operasional dari implementasi UU. No. 22/1999 akan muncul baik pada Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Dae-rah. Bias operasional ini dapat berupa ketidakjelasan atau kerancuan mekanisme dilapangan maupun ketumpang tindihan fungsional kelembagaan.
(2) Otonomi daerah harus diimplemen-tasikan dalam kerangka orientasi agar dae-rah benar-benar mampu mengambil inisia-tif dan prakarsa kreatif menuju keberlangsu-ngan dan keberhasilan pembangunan daerah yang pada gilirannya nanti, inisiatif dan prakarsa kreatif daerah itu akan dilaksa-nakan sendiri dan penentuan hasilnya juga

akan kembali kepada daerah yang bersangkutan.
(3) Implementasi otonomi daerah harus di-dukung oleh segenap kemampuan Peme-rintah Daerah, struktur kelembagaannya dan masyarakat daerah itu sendiri. Kemam-puan tersebut secara nyata harus memiliki tiga komponen dasar berupa kemampuan peren-canaan, kemampuan pelaksanaan dan ke-mampuan kontrol atau pengawasan. Sehi-ngga dengan demikian ke tiga demensi ini yang akan dapat menggerakkan roda pemba-ngunan di daerah secara otonom dan ber-orientasi pada kepentingan masyarakat.
(4) Pemerintah Daerah harus melakukan penataan restrukturisasi kelembagaan dae-rah agar kondusif bagi pelaksanaan otono-mi. Karenanya, arah restrukturisasi harus di-tujukan pada penataan kelembagaan sesuai kebutuhan daerah setempat seperti dalam membentuk Dinas
Daerah atau penyatuan kelembagaan Kanwil/Kandep kedalam Dinas Daerah me-nuju kelembagaan yang efektifitas dan efi-sien sehingga tidak terjebak pada terjadi-nya keruwetan-keruwetan birokratis pasca perluasan otonomi daerah.
(5) Proses restrukturisasi kelembagaan daerah harus diiringi dengan penyiapan apa-ratur Pemerintah sebagai sumberdaya manu-sia yang benar-benar profesional dan visi-oner. Sumber Daya Manusia ini nantinya harus dapat diatur dan dikelola secara tepat dalam suatu iklim kerja yang dinamis dan demokratis, baik menyangkut rekruitmen, seleksi dan penempatan maupun pengem-bangan karier serta komposisi prestasi. Dengan demikian aparatur Pemerintah ini akan dapat menggerakkan lembaga-lembaga daerah melalui ide dan prakarsa-prakarsa kreatif menuju terwujudnya otonomi daerah sebagaimana yang diharapkan.
(6) Untuk dapat tercapainya otonomi daerah sebagaimana yang diharapkan terse-but, maka yang tidak kalah pentingnya untuk diperhatikan adalah diperlukan adanya

persepsi yang sama dari semua pihak, baik para pengambil keputusan dan pelaksana-nya, serta masyarakat luas terutama masya-rakat di daerah yang nantinya akan merasa-kan hasilnya melalui pemberdayaan dalam kerangka mencapai masyarakat madani yang diharapkan bersama akan segera dapat ter-wujud.
Karenanya, pada bagian akhir tulisan ini dapat dikemukakan format disain otonomi daerah sebagai implikasi dari kebijaksana-an reformasi penyelenggaraan pemerintahan sebagaimana diatur dalam UU. No. 22/1999 tentang Pemerintah Daerah sebagai berikut :
(1) Demokratisasi akan berjalan secara lebih transparan penuh keterbukaan dan semakin menumbuhkan peran dan kemam-puan masyarakat untuk melibatkan dirinya dalam proses pengambilan keputusan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pemba-ngunan.
(2) Kemandirian daerah dalam menye-lenggarakan urusan rumah tangganya akan semakin terwujud sehingga mampu meng-hadapi segenap tantangan, hambatan, gang-guan dan ancaman yang akan selalu meng-hadang pada masa-masa mendatang.
(3) Terwujudnya efisiensi dan efektivitas dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan yang dapat memberdayakan kemampuan pemerintah daerah dalam me-nyelenggarakan urusan rumah tangga dae-rahnya.
(4) Pelimpahan kewenangan kepada Daerah dalam penyelenggaraan urusan pe-merintahan akan diberikan secara luas, mes-kipun masih dalam bingkai negara kesa-tuan. Dalam hal ini distribusi kewenangan yang jelas kepada Daerah menjadi hal yang penting dibanding jenis urusan itu sendiri.
(5) Pelimpahan kewenangan harus ter-wujud dengan adanya pendekatan pengam-bilan keputusan atas sesuatu kegiatan pe-merintahan dan pembangunan pada peme-rintahan Daerah Kabupaten dan Kota, ter-utama dalam proses-proses pemberian per-

ijinan yang mendorong terwujudnya iklim investasi yang kompetitif.
(6) Mendorong adanya privatisasi pe-nyelenggaraan sebagian urusan pemerintah (desentralisasi pelayanan publik) kepada pihak swasta dan LSM/NGO secara bertahap dengan secara cermat harus tetap memper-hatikan kondisi dan kemampuan masyara-kat. Dalam hal ini Pemerintah Daerah tetap bertindak sebagai pengatur dalam melaku-kan desentralisasi pelayanan publik.
E. Penutup
Dengan uraian yang telah dikemu-kakan, dapat disimpulkan bahwa paradigma otonomi daerah menuntut suatu arah kebi-jakan reformasi penyelenggaraan pemerin-tahan, pada upaya memberi ruang pada daerah yang memungkinkan peran serta aktif masyarakat dalam proses-proses kebijakan pemerintahan dan pembangunan.

P.
DAFTAR PUSTAKA

Mawhood Philip, Local Government in The Third World, John Wiley & Sons, Toronto, 1983
Gerry Stoker, Governance as Theory : Fife Proposition, The Privatisation of Urban Services in Europe, 1997.
Faisal Tamin, Reformasi dan Reorientasi Paradigma Otonomi Daerah (Makalah), Seminar HMI Cab. Malang, 1998.
Henry Teu
ne, Local Government and Democratic Political Development, Annals AAPSS, 1996.
Solinger J. Dorothy, Despite Decentrali-zation : Disadvantages, Dependence and Ongoing Central Power in the Inland-the Case of Wuhan (Journal), The China Quarterly, 1996.
Syamsuddin Agus, Mengenal Otonomi Daerah Berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (Makalah), Seminar Kadin-PWI Kabupaten Bondowoso, 2000.
Thomas G. Kingsley, Prespectives on Devolution (Journal), The American Planning Assosiation, Chicago, 1996.
Trilaksono N., Prospek Otonomi Daerah : Implementasi Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah (Makalah), Pentaloka DPRD Kotamadya Pasuruan, 2000.
Moch. Mafud MD. Reformasi Tatanan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (Makalah), Seminar Otonomi Daerah Unibraw, 2000.





EFISIENSI ANGGARAN SEBAGAI FAKTOR KUNCI KEBERHASILAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM INOVASI DI KABUPATEN JEMBRANA

22 03 2008

EFISIENSI ANGGARAN SEBAGAI FAKTOR KUNCI KEBERHASILAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM INOVASI DI KABUPATEN JEMBRANA
Dr. Eko Prasojo, Mag.rer.publ*
Teguh Kurniawan, S.Sos., M.Sc**
Drs. Azwar Hasan, MEPA***

Saat ini, Kabupaten Jembrana dikenal sebagai salah satu Daerah yang dianggap berhasil dalam era Otonomi Daerah pasca diberlakukannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Hal ini dikarenakan sejumlah program inovasi yang digulirkan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana yang terbukti mampu mengangkat derajat perekonomian dan kehidupan masyarakatnya. Sebut saja program inovasi di bidang pendidikan melalui pembebasan biaya pendidikan tingkat SD sampai SMU Negeri serta beasiswa untuk siswa SD sampai SMU Swasta; di bidang kesehatan melalui Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ) yang memberikan kebebasan akses masyarakat untuk berobat secara gratis pada PPK 1 baik negeri maupun swasta yang memiliki kerja sama dengan Badan Pelaksana JKJ; serta di bidang ekonomi melalui Program Dana Bergulir dan sejumlah program lain yang digulirkan dalam upaya meningkatkan daya beli masyarakat Jembrana.
Merupakan hal yang menarik untuk mengetahui strategi di balik kesuksesan Pemerintah Kabupaten Jembrana dalam melaksanakan program-program inovasi tersebut dikaitkan dengan keterbatasan kemampuan keuangan daerahnya. Sebagaimana diketahui, Kabupaten Jembrana merupakan salah satu Kabupaten yang memiliki kemampuan keuangan relatif lebih rendah dibandingkan dengan Kabupaten lainnya di Propinsi Bali. Hal ini dapat dilihat dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Jembrana yang hanya sebesar Rp 11,05 milyar di tahun 2003, Rp 11,55 milyar di tahun 2002, Rp 5,54 milyar di tahun 2001 dan Rp 2,55 milyar di tahun 2000 dengan sumber penghasilan utama berasal dari pajak.
Tulisan ini berusaha untuk memaparkan strategi efisiensi anggaran yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana dibawah kepemimpinan Bupati I Gede Winasa (2000-2005) sebagai salah satu faktor kunci keberhasilan dalam pelaksanaan program-program inovasi yang digulirkannya, khususnya di bidang pendidikan, kesehatan, dan perekonomian. Pengetahuan dan pemahaman akan strategi efisiensi anggaran yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana ini, diharapkan dapat menjadi lesson learned dan inspirasi bagi Pemerintah Daerah lainnya di Indonesia dalam menggulirkan program sejenis di Daerahnya masing-masing.
* Staf Pengajar Tetap Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI, Manajer Eksekutif Selo Soemardjan
Research Center
** Staf Pengajar Tetap Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI*** Staf Pengajar Tidak Tetap Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI, Local Government Specialist pada Center for Local Government Innovation (CLGI)/Yayasan Inovasi Pemerintahan Daerah (YIPD)
DESKRIPSI SINGKAT PROGRAM INOVASI

Bidang Pendidikan
Dalam bidang pendidikan, terdapat 5 (lima) program inovasi, yaitu pembebasan biaya sekolah SD – SMU Negeri dan program beasiswa untuk siswa SD – SMU Swasta; pembangunan/perbaikan gedung sekolah; pemberian beasiswa kepada guru untuk melanjutkan pendidikan; peningkatan kesejahteraan guru melalui penambahan insentif tambahan; serta penyelenggaraan sekolah kajian.
Pembebasan biaya sekolah
Pembebasan iuran wajib pada sekolah ini dilaksanakan sejak tahun Anggaran 2001 hingga kini. Program pembebasan iuran sekolah dilakukan terbatas hanya pada sekolah-sekolah negeri dari SD, SMP sampai SMU. Sedangkan untuk sekolah-sekolah swasta program yang dilakukan adalah pemberian beasiswa kepada siswa yang dimulai sejak tahun 2003. Program pembebasan iuran sekolah dilaksanakan mulai tahun 2001 dengan alokasi dana untuk subsidi SPP pada tahun 2001 sebesar Rp. 3.126.114.000,-, tahun 2002 sebesar Rp. 3.473.460.000,-, tahun 2003 sebesar Rp. 3.859.400.000,-, dan tahun 2004 sebesar Rp. 4.288.112.000,-. Sedangkan program pemberian beasiswa kepada siswa di sekolah swasta akan dibiayai dengan jumlah masing-masing Rp. 7.500,- per siswa untuk SD, Rp. 12.500,- per siswa untuk SMP dan Rp. 20.000,- per siswa untuk SMU. Jumlah alokasi dana untuk untuk program beasiswa tahun 2003 adalah Rp. 181.380.000,- dengan 1.063 Siswa dan tahun 2004 Rp. 255.675.000,- untuk 2.735 siswa. Dana alokasi pembebasan iuran sekolah dan pemberian beasiswa langsung diberikan oleh pemerintah daerah kepada sekolah sesuai dengan jumlah siswa yang tercatat di sekolah negeri atau siswa yang tercatat sebagai penerima.
Pembangunan/perbaikan gedung sekolah
Pembangunan/perbaikan gedung sekolah negeri baik berupa ruang kelas baru atau ruang penunjang lainnya dilaksanakan melalui pola block grant bukan proyek seperti yang selama ini biasa dilakukan di Daerah-Daerah lainnya. Pola ini dilakukan dengan mengedepankan partisipasi masyarakat melalui komite sekolah yang ada, sehingga pembangunan sarana dan prasarana pendidikan tersebut diharapkan sesuai dengan apa yang diharapkan masyarakat. Melalui pola ini, Pemerintah Kabupaten hanya memfasilitasi dan memberikan bantuan berupa dana atau material untuk bangunan yang akan direhab/buat. Pemilihan pola block grant dilakukan selain untuk memberikan ruang partisipasi kepada masyarakat juga bertujuan untuk melakukan efisiensi dan pemanfaatan dana yang lebih optimal dengan sasaran akhir yang lebih maksimal. Dengan pola ini diharapkan dapat dilaksanakan rehab/perbaikan gedung SD, SMP, maupun SMU dengan menggunakan biaya dari APBD dan DAK yang minimal namun dengan hasil yang lebih optimal.
Pola block grant dilakukan melalui sebuah mekanisme yang terdiri atas sejumlah tahapan. Tahap pertama dilakukan oleh sekolah melalui komite sekolah dengan mengajukan proposal untuk melakukan perbaikan/pembangunan gedung sekolahnya. Selanjutnya pihak Dinas Dikbudpar dan instansi Pemerintah Kabupaten lain akan membentuk tim untuk mengkaji proposal yang diajukan tersebut. Hasil kajian dari tim pengkaji tersebut untuk kemudian dilaporkan kepada Bupati. Berdasarkan hasil kajian dan pengecekan lapangan yang dilakukan langsung oleh Bupati maka akan dikeluarkan sejumlah dana atau material untuk bangunan dengan standar tertentu yang ditentukan oleh Bupati.
Melalui pola block grant ini telah memberikan manfaat berupa efisiensi penggunaan dana sebesar 15 – 30% serta partisipasi masyarakat yang lebih besar melalui komite sekolah sebagai pihak yang ditunjuk untuk mengerjakan perbaikan/pembangunan gedung sekolah tersebut. Dengan pola block grant, pada tahun 2001 telah dilakukan perbaikan gedung SD sebanyak 65 unit dengan biaya Rp. 1.760.000.000,-; tahun 2002 telah dilakukan perbaikan gedung SD sebanyak 74 unit dengan biaya Rp. 2.112.000.000,; tahun 2003 telah dilakukan perbaikan gedung SD sebanyak 96 unit dengan biaya Rp. 2.883.120.000,-; dan tahun 2004 sebanyak 65 unit dengan biaya Rp. 2.156.500.000,-.
Peningkatan kualitas guru
Peningkatan kualitas Guru dilakukan dengan memberikan pendidikan dan latihan tambahan serta pemberian motivasi agar interaksi antara anak didik dan guru benar-benar harmonis dan berkualitas. Pemberian pendidikan dan latihan tambahan bagi para guru dilakukan dengan memberikan kesempatan yang seluas-luasnya bagi para guru untuk mengikuti jenjang pendidikan yang lebih tinggi melalui program D3, S1, dan S2 dengan tanggungan pembiayaan yang dibantu oleh Pemerintah Kabupaten sebesar 50%, serta dengan memberikan penyegaran kepada para guru pada setiap liburan semester. Sementara itu, pemberian motivasi dilakukan melalui pemberian insentif tambahan berupa tunjangan bulanan, honor tambahan Rp 5.000,- per jam mengajar dan bonus Rp. 1.000.000,- setiap tahun, serta melalui agenda pertemuan seluruh guru dengan Bupati yang diadakan setiap bulannya. Melalui pemberian motivasi kepada guru ini diperoleh informasi bahwa saat ini tingkat kehadiran guru mengajar di sekolah-sekolah cenderung lebih meningkat dibanding tahun-tahun sebelumnya.
Sekolah kajian
Sekolah kajian adalah merupakan pengembangan model pendidikan dalam mengembangkan dunia pendidikan yang lebih inovatif dan berorientasi ke depan sesuai dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan cara memadukan po
la pendidikan pada sejumlah sekolah, seperti SMU Taruna Nusantara, Pola Pendidikan di Pondok Pesantren, serta Pola Pendidikan sekolah-sekolah di Jepang. Nilai lebih dari sekolah kajian ini adalah tingginya muatan disiplin anak didik yang ditanamkan seperti halnya di SMU Taruna Nusantara dan sekolah-sekolah di Jepang. Selain itu, pendidikan dan penanaman budi pekerti juga mendapatkan perhatian yang sangat serius seperti di Pondok Pesantren, yakni bagaimana hubungan antara Santri dan Kiyai, disamping pemberian keterampilan praktis serta penguasaan IPTEK sejak dini dan pengembangan SDM berwawasan global.
Diharapkan melalui Sekolah Kajian ini kedepannya akan dapat mencetak anak didik yang memiliki disiplin tinggi, budi pekerti, keterampilan, IPTEK serta mempunyai wawasan global. Untuk itu, dalam rekruitmen anak didik dan guru pengajarnya dilakukan secara ketat dan disesuaikan dengan nilai yang ditetapkan dan bersifat global. Selain penekananya pada Ilmu Pengetahuan dan Teknologi, Sekolah kajian juga memberikan penekanan pada nilai-nilai budaya lokal sebagai pondasi dalam memasuki pergaulan global dan penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi. Karenanya, untuk anak didiknya juga disediakan perangkat kesenian tradisional selain perangkat kesenian modern dan perangkat teknologi terbaru.
Secara garis besar, pola pendidikan dan proses belajar mengajar di Sekolah Kajian menghabiskan waktu lebih panjang dibandingkan sekolah-sekolah konvensional biasa. Proses belajar dan mengajar di Sekolah Kajian dimulai Pukul 07.00 – 16.00 WITA, Pada saat istirahat, para anak didik diberikan makanan ringan dan susu sehat serta makan siang bersama dalam sebuah ruangan khusus. Dari penyelenggaraan dan pola pendidikan semacam ini, diharapkan akan melahirkan rasa solidaritas yang semakin kental diantara para peserta didik; terciptanya rasa kebersamaan, toleransi, sopan santun, serta tercipta ikatan batin yang lebih kental antara anak didik dan pendidiknya. Sekolah Kajian juga menetapkan pola asrama, yakni semua peserta didik harus tinggal di sebuah asrama yang telah disiapkan selama menempuh pendidikannya dengan diawasai oleh pengasuh. Pengasuh tidak hanya mengawasi anak asuhnya diluar jam-jam belajar, tetapi juga ikut memberikan bimbingan belajar, sehingga peserta didik akan memiliki sikap mandiri dalam menjalani proses pendidikannya. Sejauh ini, Sekolah Kajian yang telah dibangun adalah SMP Negeri 4 Mendoyo dan SMU Negeri 2 Negara.

Bidang Kesehatan
Dalam bidang kesehatan, program inovasi yang digulirkan adalah Program ”Jaminan Kesehatan Jembrana” (JKJ) yang mulai dirintis oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana pada tahun 2002 melalui Keputusan Bupati Nomor 572 Tahun 2002 tentang Pembentukan Tim Persiapan Jaminan Kesehatan Jembrana yang ditindak lanjuti dengan Keputusan Bupati Nomor 31 Tahun 2003 tentang Pengalihan Subsidi Pelayanan Kesehatan dan Pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Kesehatan Jembrana yang menandai dimulainya secara resmi Program JKJ. Kebijakan lainnya yang ditujukan untuk mendukung pelaksanaan Program JKJ dilakukan melalui Keputusan Bupati Nomor 84 Tahun 2003 tentang Penyerahan Obat-obatan yang Dikelola Dinas Kesehatan Kabupaten Jembrana Kepada Badan Penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Jembrana, Keputusan Bupati Nomor 127 Tahun 2003 tentang Pembayaran Premi Jaminan Kesehatan Masyarakat Jembrana Kepada Badan Penyelenggara Jaminan Kesehatan Jembrana, dan Keputusan Bupati Nomor 559 Tahun 2003 tentang Penetapan pengelola Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Keluarga Miskin (Gakin) Tahun 2003.
Dalam pelaksanaan JKJ, Pemerintah Kabupaten Jembrana mengambil langkah untuk mengalihkan subsidi yang semula diberikan untuk biaya obat-obatan RSUD dan Puskesmas menjadi diberikan kepada masyarakat melalui satu lembaga asuransi yang dibangun oleh Pemerintah yaitu Lembaga Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ). Subsidi ini diberikan kepada seluruh masyarakat Jembrana dalam bentuk premi untuk biaya rawat jalan tingkat pertama di unit pelayanan kesehatan yang mengikat kontrak kerja dengan Badan Penyelenggara (Bapel) JKJ. Pada saat yang bersamaan Puskesmas dan Rumah Sakit diwajibkan untuk mencari dana sendiri (swadana) untuk memenuhi kebutuhan rutinnya termasuk obat-obatan, hanya obat-obatan untuk program khusus yang dibantu oleh Pemerintah, seperti Program imunisasi, Malaria, TBC, Demam Berdarah, Diare dan kusta serta program Gizi.
Program JKJ terdiri atas 3 (tiga) komponen utama, yakni (1) lembaga JKJ, (2) peserta JKJ, dan (3) PPK (pemberi pelayanan kesehatan). JKJ adalah suatu lembaga asuransi kesehatan Pemerintah Kabupaten Jembrana yang dibentuk sebagai UPT yang berada pada Dinas Kesehatan Jembrana. Lembaga ini memberikan jaminan kesehatan kepada masyarakat Jembrana dan menyalurkan subsidi Pemerintah Kabupaten Jembrana di bidang kesehatan. JKJ dipersiapkan untuk menjadi Perusahaan Daerah yang bergerak di bidang Asuransi Kesehatan.
Peserta JKJ adalah seluruh masyarakat Jembrana terutama keluarga miskin (Gakin) dan masyarakat umum yang belum terbiayai oleh sistem pelayanan asuransi kesehatan (Askes untuk PNS, Jamsostek untuk karyawan swasta, dan asuransi swadana lainnya). Melalui subsidi premi yang diberikan oleh Pemerintah Kabupaten, semua masyarakat Jembrana berhak memiliki kartu keanggotaan JKJ yang dapat digunakan untuk biaya berobat rawat jalan di setiap PPK-1 baik milik pemerintah maupun swasta (Dokter/drg/Bidan/Praktek swasta/poliklinik RS swasta kelas D) tanpa dipungut bayaran. Khusus untuk di Bidan hanya berlaku pelayanan Ante Natal Care (Pemeriksaan ibu hamil/sebelum melahirkan). Untuk PPK lanjutan, yaitu PPK-2 dan PPK-3 diikuti oleh masyarakat secara sukarela dengan preminya dibayar oleh masyarakat.
Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK) yang mengadakan kontrak dengan lembaga JKJ terdiri antara lain Puskesmas, Pustu Pembina, RS Swasta, Poliklinik Swasta, Praktek Dokter, Praktek Dokter Gigi dan Praktek Bidan. Antara PPK JKJ dengan Lembaga JKJ mempunyai hubungan kontrak dimana kedua belah pihak memiliki hak dan kewajiban. Apabila PPK JKJ tidak memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat sebagaimana tertuang dalam kontrak, maka pihak Lembaga JKJ dapat memberikan sangsi berupa skorsing selama beberapa bulan. Apabila sangsi tetap di langgar, maka pihak Lembaga JKJ dapat melakukan pemutusan hubungan kontrak.

Bidang Perekonomian
Dalam bidang perekonomian, terdapat 8 (delapan) inovasi program, yaitu dana bergulir; pemberian alat kerja kepada kelompok masyarakat; pelatihan dan penempatan kerja di kapal pesiar; pelatihan dan pemagangan kerja di Jepang; info bursa tenaga kerja di Dinas Kependudukan, pemberian dana talangan kepada KUD untuk membeli gabah petani; pemberian dana talangan kepada petani cengkeh; dan pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan untuk areal pertanian.
Dana bergulir
Program dana bergulir Pemda Kabupaten Jembrana telah dilakukan sejak tahun 2001 dibiayai oleh dana APBD senilai 5 Milyar rupiah pertahun, sehingga sampai tahun 2004 dana bergulir tersebut telah mencapai 20 rupiah Milyar. Dana tersebut dititipkan pada Bank Pembangunan Daerah (BPD) Cabang Negara dengan rekening tersendiri. Pemberian dan pengembalian dana bergulir dilakukan melalui rekening bank tersebut. Dana ini terus terakumulasi dengan pengembalian dana bergulir sebelumnya sebesar 30% dari keuntungan yang diperoleh dari usaha kelompok masyarakat bersangkutan.
Program dana bergulir ini juga melibatkan mobilisasi sumber daya manusia dan organisasi lokal seperti subak, subak abian, dusun/banjar, KUD, Lembaga Perkreditan Desa, Lembaga Keuangan Mikro. Kelompok-kelompok organisasi non-pemerintah ini bersama-sama dengan organisasi formal pemerintah Kelurahan dan Kecamatan melakukan penumbuhan kelompok, pembinaan, pengkajian dan pengajuan permohonan proposal kepada Pemerintah Daerah. Bahkan untuk menciptakan soliditas dan tanggung jawab kelompok masyarakat untuk mengembalikan dana bergulir yang diterima, ukuran keberhasilan atau kinerja ditentukan per wilayah Dusun. Jika dalam satu wilayah Dusun/Banjar terdapat kelompok masyarakat penerima dana bergulir yang tidak memenuhi kewajiban atau sudah jatuh tem
po tidak melunasi, maka wilayah Dusun/Banjar atau lingkungan tersebut tidak bisa diusulkan untuk kelompok lainnya. Sanksi ini yang menyebabkan tanggung jawab sosial sebuah kelompok masyarakat terhadap masyarakat lainnya termasuk semua jenis bantuan baik yang bersumber dari pembangunan maupun rutin. Bahkan hal ini terjadi pada wilayah Desa/Kelurahan, dimana pada wilayah Dusun/Banjar atau Lingkungan terdapat kelompok yang tidak memenuhi kewajiban pada saat sudah jatuh tempo, maka di wilayah Desa/Kelurahan yang bersangkutan tidak dapat direalisasikan dana bergulir atau perguliran termasuk program lainnya.
Keterlibatan organisasi-organisasi lokal/adat dalam pelaksanaan program dana bergulir ini memiliki peran besar terhadap tingkat pengembalian dana dan penyetoran 30% keuntungan. Tindakan yang diambil pemerintah daerah untuk melibatkan organisasi lokal/adat dalam program dana bergulir merupakan suatu inovasi yang mempertimbangkan secara mendalam kondisi sosial budaya masyarakat Jembrana yang taat pada ikatan dan sanksi-sanksi sosial. Dengan melibatkan seluruh komponan masyarakat, program dana bergulir sangat membantu pemerintah daerah pelaksanaan tugas dan pelayanan masyarakat. Mobilisasi sumber daya dengan kelompok masyarakat dengan melibatkan organisasi lokal/adat dan organisasi pemerintah merupakan instrumen yang efektif.
Pemberian alat kerja kepada kelompok masyarakat (pokmas)
Program pemberian alat kerja kepada kelompok-kelompok masyarakat dilakukan dalam rangka mewujudkan peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui sebuah proses dengan mengupayakan langkah-langkah kongkrit berupa terobosan yang berdampak pada peningkatan pendapatan masyarakat dengan sasaran utamanya adalah masyarakat berpendapatan rendah/miskin yang tersebar diseluruh pelosok Desa/Kelurahan di Kabupaten Jembrana.
Program peningkatan pendapatan masyarakat tersebut dilakukan melalui 3 (tiga) strategi yaitu pengembangan sumber daya manusia, pengembangan kemampuan dalam permodalan, dan pengembangan kelembagaan masyarakat melalui sejumlah prinsip dasar, yakni:
1 Pendekatan pemberdayaan adalah Kelompok Masyarakat (Pokmas) Kepemimpinan dari masyarakat
2 Keserasian
3 Pendekatan Kemitraan (Pokmas sebagai mitra kerja pembangunan yang berperan serta dalam pengembalian keputusan)
4 Swadaya
5 Belajar sambil bekerja (Pokmas dibimbing dan dibina melalui proses melakukan sendiri, mengalami sendiri dan menemukan sendiri)
6 Pendekatan Keluarga

Pemberdayaan Masyarakat melalui Pokmas ini, diarahkan untuk memberdayakan anggotanya agar memiliki kekuatan mandiri, yang mampu menerapkan inovasi (teknis, sosial dan ekonomi) memanfaatkan azas skala ekonomi dan menghadapi resiko usaha, sehingga mampu memperoleh tingkat pendapatan dan kesejahteraan yang layak. Pokmas sendiri dipilih karena pada dasarnya memiliki fungsi-fungsi sebagai kelas belajar-mengajar, sebagai unit produksi, sebagai wahana kerja sama, dan sebagai sebuah Kelompok Usaha.
Agar masyarakat dapat mengakses sumber daya, permodalan teknologi tepat guna dan pasar melalui pokmas-pokmas yang ada, Pemerintah Kabupaten Jembrana telah menetapkan dan merealisir program terobosan dengan kebijakan mengalokasikan dana pembangunan atau rutin untuk bantuan modal kerja/usaha kepada kelompok masyarakat dengan Pola Bergulir sejak TA.2000.
Untuk mewujudkan daya guna dan hasil guna program terobosan ini, Bupati menetapkan kebijakan dengan menunjuk kantor PMD sebagai penyelenggara koordinasi dengan Dinas/Badan/Kantor terkait dan sekaligus membina manajemen dari pokmas-pokmas yang ada, sementara pembinaan secara teknis dilakukan oleh Dinas/Kantor teknis terkait.
Tenaga kerja: program magang dan bursa tenaga kerja
Dalam rangka mengatasi kemiskinan dan pengangguran yang semakin bertambah di Kabupaten Jembrana serta dalam meningkatkan Sumber Daya Manusia sehingga menjadi lebih terampil, berkualitas dan mampu bersaing dalam era globalisasi, maka Pemerintah Kabupaten telah mencoba mengambil sejumlah langkah, diantaranya membuka kesempatan kerja di dalam negeri melalui pembentukan koperasi profesional, membuka kesempatan kerja ke luar negeri, dan melalui pemberian alat kerja kepada kelompok-kelompok masyarakat (pokmas).
Pembukaan kesempatan kerja ke luar negeri bagi masyarakat Jembrana dilakukan antara lain melalui program pelatihan dan penempatan kerja di kapal pesiar, program pelatihan dan pemagangan kerja ke Jepang, serta program bursa tenaga kerja pada Dinas Pendaftaran Penduduk Tenaga Kerja Transmigrasi dan KB. Program pelatihan dan penempatan kerja di kapal pesiar merupakan kerjasama antara Pemerintah Kabupaten Jembrana dengan pihak HRI (Hotel and Restaurant International) di Bandung. Dalam program tersebut, pendidikan dan pelatihannya dilaksanakan di Jembrana dengan biaya sepenuhnya ditanggung oleh Pemerintah Kabupaten. Pada tahun 2003 terdapat sejumlah 50 orang yang lulus seleksi untuk mengikuti program ini.
Program pelatihan dan pemagangan kerja ke Jepang dilakukan melalui kerjasama antara Pemerintah Kabupaten Jembrana dengan IMM Japan dan OISCA International. Para peserta magang yang dipilih melalui seleksi yang ketat mendapatkan pelatihan terlebih dahulu selama sebulan di Baluk Negara mengenai pengenalan bahasa Jepang, budaya Jepang, dan kedisiplinan ala Jepang dan dilanjutkan dengan pelatihan selama 3 bulan di Lembang, Bandung. Biaya pelatihan dan pembiayaan lainnya sampai keberangkatan ditanggung oleh Pemerintah Kabupaten dengan sistem pengembalian kemudian setelah peserta magang melakukan magang di Jepang. Mekanisme ini dituangkan melalui Kontrak Kerja yang merupakan surat perjanjian pengembalian biaya yang dikeluarkan oleh pihak Pemerintah Kabupaten Jembrana dengan sistem cicilan selama 12 kali dan dapat ditransfer melalui rekening pihak Pemerintah Kabupaten Jembrana di Bank Pembangunan Daerah Cabang Negara. Tahun 2004, Pemerintah Kabupaten Jembrana memberangkatkan 35 orang peserta magang yang merupakan gelombang kedua dari program pemagangan kerja ke Jepang tersebut.
Selain kedua program pelatihan kerja tersebut, Pemerintah Kabupaten Jembrana juga melakukan program bursa tenaga kerja bekerja sama dengan sejumlah perusahaan. Pihak perusahaan akan memberikan informasi tenaga kerja kepada Dinas Pendaftaran Penduduk Tenaga Kerja Transmigrasi dan KB, sehingga masyarakat mendapatkan informasi lowongan kerja, serta pemerintah dapat menyiapkan tenaga kerja serta bentuk-bentuk pendidikan dan latihan yang akan diprogramkan oleh Pemerintah Kabupaten.
Dana talangan
Dana talangan pemberian gabah petani dilakukan dalam rangka mengatasi kesulitan petani terkait dengan murahnya harga gabah pada waktu musim panen raya. Program ini dilakukan dengan pola kemitraan antara Pemerintah Kabupaten, KUD dan Kelian Subak. Pemerintah Kabupaten memberikan bantuan dana kepada KUD yang kekurangan dana senilai Rp. 1.000.000.000,- dari APBD dan Rp 875 juta dari dana Pemerintah Pusat untuk membeli gabah petani melalui Kelian Subak. Selanjutnya Pemerintah Kabupaten membeli beras dari KUD untuk memenuhi kebutuhan beras PNS. Selain untuk untuk menanggulangi anjloknya harga gabah petani pada musim panen puncak, program ini juga bertujuan agar KUD sebagai lembaga pemasaran (tata niaga) beras/gabah dapat menampung gabah petani, dan menciptakan rasa agar masyarakat Jembrana lebih mencintai dan memanfaatkan produksi petani lokal. Sejumlah manfaat yang dirasakan dari keberadaan program ini antara lain adalah harga gabah petani yang tidak lagi anjlok meskipun pada saat musim panen puncak, KUD dapat lebih berperan sebagai lembaga pemasaran hasil pertanian utamanya gabah/beras karena mendapat bantuan dana dari Pemerintah Kabupaten berupa uang muka pembayaran beras bagi PNS, serta Pemerintah Kabupaten sendiri dapat memenuhi kebutuhan beras bagi PNS dilingkungannya dengan harga sesuai kesepakatan.
Upaya lainnya yang dilakukan Pemerintah Kabupaten Jembrana dalam memproteksi atau memberikan perlindungan kepada para petani yang merupakan mayoritas di Jembrana adalah melalui pemberian dana talangan kepada petani cengkeh untuk menanggulangi anjloknya harg
a cengkeh pasca panen di pasaran. Dana talangan/dana pinjaman yang dialokasikan pada tahun 2003 sebesar Rp 1 miliar kepada 9 subak abian. Bantuan biaya tersebut diperuntukkan untuk biaya petik sehingga petani tidak menjual cengkeh basah yang dimilikinya. Jumlah Dana Talangan untuk 1 kwintal cengkeh kering sama dengan 3 kwintal cengkeh basah sebesar Rp. 500.000,-.
Subsidi pembebasan pajak bumi dan bangunan (pbb)
Dalam rangka memberikan perlindungan dan stimulan kepada petani agar tetap mempertahankan lahan sawahnya dan tidak mengalihkan kepada fungsi lain maka Pemerintah Kabupaten Jembrana melakukan program pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan untuk areal pertanian. Kebijakan ini dilakukan melalui pemberian subsidi Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) khusus terhadap tanah sawah di Kabupaten Jembrana. Kebijakan ini dituangkan dalam Keputusan Bupati Nomor. 207 Tahun 2003 tanggal 22 April 2003 tentang pemberian subsidi pajak bumi bangunan khusus terhadap tanah sawah di Kabupaten Jembrana pada tahun 2003 yang nilainya sebesar Rp.697.928.061,-.
Kebijakan ini merupakan salah satu kebijakan yang dikeluarkan untuk mendukung program Ketahanan Pangan di Kabupaten Jembrana. Kebijakan ini bertujuan untuk menekan alih fungsi lahan sawah menjadi lahan kering dan non pertanian. Jika pada lima tahun terakhir (tahun 1997 – 2001) rata-rata beralih fungsi sekitar 135 hektar, maka pada tahun 2002 terjadi penurunan luas lahan sawah menjadi 346 hektar, sehingga lahan sawah di Kabupaten Jembrana saat ini luasnya tinggal 7.339 hektar dari lahan semula luasnya 7.685 hektar.

EFISIENSI ANGGARAN SEBAGAI FAKTOR KUNCI KEBERHASILAN
Keberhasilan pelaksanaan program-program inovasi di Kabupaten Jembrana sangat ditentukan oleh sejumlah faktor, yakni (1) peran lembaga adat, (2) dampak program bagi masyarakat, (3) peran Bupati dalam program inovasi, (4) efisiensi dan efektivitas birokrasi, (5) budaya birokrasi, (6) pemilihan prioritas program, dan (7) aspek keberlanjutan program. Dari sejumlah faktor tersebut, efisiensi dan efektivitas birokrasi merupakan faktor yang sangat dominan dan menentukan selain tentu saja peranan yang besar dari Bupati. Hal ini dapat dilihat dari kenyataan yang ada di lapangan bahwa sebagian besar program inovasi sangat berorientasi pada biaya (cost centered program) sementara kemampuan keuangan Pemerintah Kabupaten Jembrana sangat terbatas. Karenanya, strategi yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana adalah melalui program efisiensi pembangunan di semua sektor dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Barangkali tidak terbayangkan secara finansial, sebuah daerah yang hanya memiliki PAD relatif kecil dapat membebaskan biaya sekolah bagi siswa sekolah negeri dari SD, SMP dan SMU serta memberikan subsidi asuransi kesehatan bagi masyarakatnya. Kemungkinan ini hanya dapat terjadi jika dilakukan efisiensi terhadap semua sektor yang merupakan intisari dari grand strategy Bupati untuk mewujudkan sebuah pemerintahan yang memiliki sifat enterpreneur (berwirausaha) melalui efisiensi kegiatan yang hasilnya digunakan untuk meningkatkan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat.
Terdapat sejumlah hal/langkah yang ditempuh oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana dalam upaya efisiensi anggaran tersebut, diantaranya:
Pertama, melalui pelaksanaan proyek pengadaan barang dan jasa dengan menggunakan Tim Owner Estimate (OE). Tim OE adalah sebuah tim yang dibentuk oleh Bupati untuk memberikan second opinion terhadap nilai sebenarnya dari suatu proyek pengadaan barang dan jasa. Dengan adanya Tim OE ini dapat dilakukan efisiensi penggunaan dana dalam pelaksanaan proyek pengadaan barang dan jasa tanpa mengurangi spesifikasi dan volume dari proyek pengadaan barang dan jasa tersebut. Penggunaan Tim OE ini juga didukung oleh kebijakan Bupati untuk mensentralisasikan proyek pengadaan barang dan jasa secara terpusat di tingkat Kabupaten serta keberadaan daftar harga barang untuk belanja rutin yang diperbaharui secara berkala sesuai dengan harga yang berlaku di pasar dengan marjin harga yang paling rendah. Daftar harga tersebut dibuat melalui sebuah survei harga pada sejumlah tempat/toko dan senantiasa diperbaharui setiap 3 (tiga) bulan sekali.
Kedua, melalui program regrouping SD-SD yang rasio sekolah dengan muridnya di bawah standar (<75) secara bertahap yaitu dari 209 SD pada tahun 2000 yang kemudian di regrouping menjadi 7 SD di tahun 2001 dan di regrouping kembali menjadi 15 SD di tahun 2002, sehingga sampai tahun 2002 tersebut terdapat 22 SD yang di regrouping. Regrouping SD tersebut dilakukan dalam rangka efisiensi anggaran dan peningkatan kualitas proses belajar mengajar, Dari program regrouping tersebut dihasilkan efisiensi anggaran sebesar 3,3 milyar rupiah atau Rp. 150.000.000,- per unit SD yang di regrouping yang dimanfaatkan untuk pembiayaan lainnya seperti pembebasan SPP. Dalam beberapa kasus pembangunan fisik gedung sekolah dilakukan secara swakelola dengan melibatkan Komite Sekolah. Untuk kasus pembangunan fisik ini, Bupati senantiasa melakukan kunjungan langsung ke lokasi-lokasi sekolah untuk berdiskusi dan menilai secara langsung kebutuhan biaya riil yang diperlukan dalam pembangunan fisik gedung sekolah tersebut..
Ketiga, efisiensi menyeluruh juga dilakukan dengan mengatur penggunaan sarana dan prasarana kerja sedemikian rupa, sehingga penggantian sarana kerja hanya dilakukan jika benar-benar dibutuhkan. Misalnya saja dalam pengaturan pemakaian kendaraan dinas yang hanya dapat dipergunakan pada jam kerja (Pukul 08.00-16.00 WITA). Program pembatasan penggunaan kendaraan dinas yang dimulai bulan Juni 2004 ini dilakukan melalui mekanisme penggunaan kendaraan yang harus sesuai dengan ketentuan dan hanya digunakan untuk kepentingan dinas semata. Selain itu, efisiensi juga dilakukan melalui kebijakan untuk menyewa kendaraan sebagai kendaraan dinas dibandingkan membeli langsung kendaraan tersebut.
Dalam pelaksanaan program efisiensi tersebut tentu saja diiringi oleh keberadaan sejumlah hambatan yang menjadi tantangan bagi Pemerintah Kabupaten Jembrana untuk mengatasinya. Hambatan ini terjadi sebagai akibat dari persinggungan paradigma efisiensi yang dimiliki oleh Bupati dengan pola pikir lama sejumlah aparat. Efisiensi berdampak negatif terhadap ”pendapatan sampingan” aparat pemda sehingga secara laten menimbulkan resistensi, termasuk dalam proses pengadaan barang dan jasa. Karenanya proses penyamaan persepsi antara Bupati yang memiliki paradigma baru dengan segenap jajarannya akan sangat menunjang dalam pencapaian efisiensi anggaran yang diinginkan.
Dalam kasus lainnya, program efisiensi yang memotong banyak jalur birokrasi sangat berpotensi menimbulkan ”api dalam sekam” jika tidak diikuti oleh perbaikan sistem insentif pegawai yang memadai. Indikasi resistensi di dalam birokrasi Pemerintah Daerah di Kabupaten Jembrana dapat dilihat dari masih tingginya angka pelanggaran disiplin pegawai. Pada tahun 2003 tercatat 308 orang dijatuhi hukum disiplin tingkat ringan, 11 orang hukuman disiplin tingkat sedang, dan 8 orang disiplin tingkat berat.
Untuk mengurangi resistensi tersebut diterapkan sistem insentif tahunan yang diberikan secara merata kepada seluruh pegawai di lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana sebesar Rp. 1.000.000,- per pegawai. Insentif tahunan tersebut diberikan dalam rangka meningkatkan disiplin, kreativitas, dan produktivitas kerja aparatur. Dalam bahasa aparat Pemda Jembrana, pada saat ini tidak terdapat lagi pembedaan antara ”tempat basah dan kering”.

PENUTUP
Dari sejumlah paparan diatas dapat disimpulkan bahwa kunci semua keberhasilan dalam pelaksanaan program-program inovasi di Kabupaten Jembrana adalah adanya komitmen Pemerintah Kabupaten Jembrana khususnya Bupati untuk selalu meningkatkan perbaikan pelayanan masyarakat dan efisiensi penggunaan anggaran dalam semua sektor pembangunan. Program efisiensi anggaran menjadi begitu pentingnya mengingat kemampuan keuangan yang terbatas dari Pemerintah Kabupaten Jembrana dalam membiayai program-program inovasi yang cenderung cost centered tersebut. Karenanya, dalam pembiayaan progr
am-program inovasi sangat tergantung dari keberhasilan Pemerintah Kabupaten Jembrana dalam melakukan efisiensi penggunaan anggaran di semua sektor pembangunan. Hasil efisiensi tersebut untuk selanjutnya akan digunakan untuk mensubsidi program-program inovasi yang ada.
Menyadari kemampuan keuangan Daerah yang terbatas tersebut, Pemerintah Kabupaten Jembrana dituntut untuk memiliki strategi dengan mengarahkan program inovasi untuk meningkatkan kemandirian masyarakat dengan mengurangi subsidi. Dalam bidang pendidikan misalnya, harus ada strategi subsidi silang (cross subsidy) dari siswa dengan tingkat ekonomi yang lebih tinggi kepada siswa dengan tingkat ekonomi yang lemah. Dalam bidang kesehatan, subsidi JKJ harus dapat diganti dengan premi yang dibayarkan sendiri oleh masyarakat. Untuk itu, Pemahaman dan penerimaan masyarakat terhadap program menjadi penting, karena dalam jangka panjang program-program tersebut diarahkan untuk menciptakan kemandirian masyarakat. Sehingga bantuan pendidikan, kesehatan dan dana bergulir misalnya, hanya merupakan stimulus untuk menuju kemitraan antara masyarakat dan pemerintah dalam pembiayaan pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli. Sebaliknya, pemahaman masyarakat yang salah terhadap pembebasan iuran sekolah dapat menyebabkan keterlepasan tanggung jawab dan ketergantungan orang tua terhadap pemerintah dalam pendidikan anak.

DAFTAR PUSTAKA
Prasojo, Eko, Teguh Kurniawan dan Azwar Hasan., 2004., Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana., Depok: Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI
______________., 2004., “Peran Kepemimpinan dalam Program Inovasi Daerah: Studi Kasus Kabupaten Jembrana”., Bisnis & Birokrasi., Volume XII/Nomor 3/September 2004., Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI
Winasa, I Gede., 2004., “Peningkatan Pelayanan Publik dan Efisiensi Birokrasi di Kabupaten Jembrana”., makalah., Seminar Sehari Kreativitas dan Inovasi Daerah dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah Menuju Tata Pemerintahan yang Baik., Jakarta 13 Juli 2004
http://www.jembrana.go.id





The End of Management : and the Rise of Organizational Democracy

22 03 2008

ULASAN BUKU

Judul : The End of Management : and the Rise of Organizational Democracy
Pengarang : Kenneth Cloke & Joan Goldsmith
Pengantar : Warren Bennis
Penerbit : Jossey-Bass

Tahun Terbit : 2002 Pengulas : M.R. Khairul Muluk
Judul buku ini tentu mengejutkan bagi kalangan akademisi ilmu manajemen maupun administrasi. Meski dampak buku ini tidak segempar buku the end of economics karya Paul Osmerod, namun tetap saja judul tersebut sangat menggugah. Kita akan terpana terutama kalangan akademisi di Indonesia karena masih kuatnya paradigma lama manajemen dikembangkan dan diajarkan di berbagai lembaga pendidikan dari berbagai tingkatan. Ketika manajemen berkutat dengan upaya mencapai efisiensi, produktivitas dan efektivitas dengan mempergunakan pendekatan birokratis yang mengedepankan uniformity of prescriptions, blueprints, and one size-fits-all approach maka operasi ini tidak lagi memadai dalam menghadapi perubahan dan tantangan besar organisasi baik yang berasal dari dalam maupun dari lingkungan organisasi.
Perubahan teknologi, pandangan hidup manusia, dan kompleksitas lingkungan telah mempengaruhi perilaku organisasi dan mendorong ke arah perubahan yang lebih fundamental dalam cara mengelola organisasi. Diperlukan konsep baru kemanusiaan yang didasarkan pada pengetahuan yang luas atas kebutuhan manusia yang kompleks dan berubah. Peralihan filosofis atas konsep baru ini didasarkan pada nilai keorganisasian yang mengacu pada gagasan demokratis-manusiawi dengan menggantikan gagasan sistem nilai birokratis yang mekanis dan meruntuhkan nilai-nilai kemanusiaan. Selain itu, terjadi pula peralihan konsep kekuasaan dalam organisasi dari model yang didasarkan pada paksaan dan ancaman ke model yang didasarkan pada kolaborasi dan akal sehat.
Penyebab utama peralihan ini justeru berasal dari para manajer sendiri di berbagai organisasi baik di sektor publik, bisnis, dan institusi lainnya. Mereka membutuhkan pilihan lain dari cara otoritas mekanis yang lebih mengedapankan hubungan manusiawi yang otentik. Kebutuhan utamanya adalah bagaimana memanusiawikan organisasi dengan mengacu pada pertumbuhan pribadi dan kesadaran diri. Untuk mencapai hal ini dibutuhkan revitalisasi organisasi dengan melakukan peralihan mendasar tentang pandangan terhadap karyawan. Seyogyanya kini pegawai tidak sekedar dianggap sebagai knowledge worker apalagi alat produksi tetapi lebih sebagai investor worker karena mereka membawa gagasan yang mampu mengubah dunia.
Buku ini terdiri dari dua bagian yang berbeda secara substansial. Bagian pertama, terdiri dari delapan bab, mengulas sistem manajemen yang lama dan mengungkapkan dinamika organisasi yang mengandalkan pada hirarki, birokrasi, dan otokrasi. Bagian ini menyajikan kritik atas kegagalan sistemik manajemen dan mengidentifikasi akar persoalan yang membahayakan. Tujuan dari bab ini adalah untuk menggambarkan kesulitan bukan yang berasal dari para manajer yang kurang pandai tetapi justeru yang berasal dari sistem manajemennya sendiri. Dengan kata lain bagian ini ingin mengungkapkan bahwa sistem manajemen yang ada sekarang ini adalah bermasalah dan dan memiliki kecenderungan yang merusak martabat manusia.
Bagian terakhir buku ini, juga terdiri dari delapan bab, menawarkan berbagai usulan praktis untuk membentuk hubungan manajerial dan mendesain nilai, struktur, sistem, proses, dan keahlian yang diperlukan untuk self-management. Pada intinya buku ini menganjurkan untuk mengakhiri manajemen yang berbasis pada hirarki, birokrasi, dan otokrasi menjadi kolaborasi, self-management, dan demokrasi organisasi. Asumsinya adalah bahwa organisasi dapat berkembang secara dramatis dengan memberdayakan mereka yang bekerja di dalamnya untuk mengelola diri mereka sendiri dan mengambil alih tanggung-jawab atas kemajuan dan kinerjanya sendiri.
Kombinasi kolaborasi, self-management, dan demokrasi organisasi dapat menjamin terjadinya perubahan menuju organisasi yang komit terhadap nilai, etika, dan integritas. Kombinasi ini mampu meruntuhkan batas-batas yang kaku menjadi jaringan asosiasi organis dan pemimpin penghubung dapat diidentifikasi di seluruh organisasi serta dipilih sendiri oleh rekan sekerja, pelanggan dan pemegang andil siapa yang dipercaya dan diharapkan untuk memimpin. Pegawai dapat belajar mengelola diri sendiri dalam tim kecil kolaboratif yang ditandai dengan adanya tanggung jawab, trust, dan pemberdayaan sehingga pegawai tidak bertanggung jawab terhadap manajer tetapi kepada dirinya sendiri. Organisasi dapat beroperasi lebih ramping, kolaboratif, dan terbuka sehingga mengurangi birokrasi sekaligus meningkatkan trust dan menempa pembelajaran organisasi.
Dengan demikian, kombinasi kolaborasi, self-management, dan demokrasi organisasi mengubah secara fundamental tidak hanya tentang cara melakukan pekerjaan tetapi juga tentang sifat dari pekerjaan itu sendiri. Dalam kombinasi ini, organisasi berperilaku seperti organisme, kebijakan yang luwes dan berbasis nilai, prosedur yang lazim dan responsifterhadap kebutuhan pelanggan, tujuan yang menantang, umpan balik yang dipandang sebagai bingkisan dan penghormatan, dan konflik yang merangsang peluang untuk tumbuh dan belajar. Dalam kombinasi ini organisasi memperlakukan pegawai layaknya seperti artis sekaligus ilmuwan, memandang keluhan sebagai saran perbaikan, menelusuri masalah sebagai obyek keingintahuan, dan mendasari motivasi atas kasih dan kesadaran diri. Kombinasi ini memandang pekerjaan layaknya permainan, komunikasi sebagai cerita dan metafor, sementara perbedaan justeru disambut, rutinitas dianggap layaknya ibadah ritual, dan perubahan sebagai pencarian dan petualangan.
Implikasi dari kombinasi ini tidaklah sekedar peningkatan produktivitas dan kepuasan kerja pegawai namun lebih luas dari pada itu yakni masa depan organisasi yang lebih cerah, keberlanjutan pekerjaan, hubungan sosial yang lebih bermakna. Pencapaian ini tentu saja tidak hanya berupaya meraih tujuan jangka pendek tetapi juga membangun pertumbuhan jangka panjang dan berkelanjutan. Pencapaian ini diperlukan untuk menghadapi tantangan global yang sulit dikendalikan dan mencakup keseluruhan sektor sekaligus.





PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN (STUDI IMPLEMENTASI PROGRAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN PERKOTAAN)

22 03 2008

PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN (STUDI IMPLEMENTASI PROGRAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN PERKOTAAN DI KEL. BANDULAN KEC. SUKUN KOTA MALANG)
Community Participation in Poverty Eradication Program (Study of Implementation on Urban Poverty Project at Bandulan Village – Sukun Malang)

HADI SOEKAMTO
FMIPA Universitas Negeri Malang
RIYADI SOEPRAPTO
FIA Universitas Brawijaya

IRWAN NOOR
FIA Universitas Brawijaya
ABSTRACT
The development strategy which is oriented on the people centered development requirest direct involvement of the community as recipient of the development program (development paticipation). Since only with the program recipient’s participation, then the outcome of the development would fit to the aspiration and needs of the community. The community participation occurs if the conductor or the one in charge of the development program in the area are the people, organization, or institution with trusted integrity, and if the program has managed to touch the core of the problem that they suffered and can be beneficial to their welfare.
The autorization to local community which is not only to conduct the project or developmental program, but also to manage the project which will encourage the community to give all their potential and ability for the success of the project /program. In turn, the capability of the local community will increase as a result of the increasing ability and capacity of the community.
Key words: community participation, Urban Poverty Eradication Program.
ABSTRAK
Strategi pembangunan yang berorientasi pada pembangunan manusia (people centred development) dalam pelaksanaannya sangat mensyaratkan keterlibatan langsung dari masyarakat penerima program pembangunan (partisipasi pembangunan). Karena hanya dengan adanya partisipasi dari masyarakat penerima program, maka hasil pembangunan tersebut akan sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat itu sendiri. Partisipasi masyarakat akan terjadi apabila pelaku atau pelaksana program pembangunan di daerahnya adalah orang-orang, organisasi, atau lembaga yang telah mereka percaya integritasnya, serta apabila program tersebut menyentuh inti masalah yang mereka rasakan dan dapat memberikan manfaat terhadap kesejahteraan hidupnya. Pemberian kewenangan kepada masyarakat setempat yang tidak hanya untuk menyelenggarakan proyek atau program pembangunan, tetapi juga untuk mengelola proyek tersebut akan mendorong masyarakat untuk mengerahkan segala kemampuan dan potensinya demi keberhasilan proyek/program tersebut. Pada gilirannya keberdayaan masyarakat setempat akan menjadi lebih baik sebagai akibat dari meningkatnya kemampuan dan kapasitas masyarakat.
Kata kunci: Partisipasi Masyarakat, Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan

PENDAHULUAN
Dalam kondisi krisis ekonomi yang berkepanjangan dimana jumlah masyarakat yang berada di bawah garis kemiskinan bertambah banyak, maka sejak tahun 1999 pemerintah telah meluncurkan P2KP singkatan dari Proyek Pengentasan Kemiskinan di Perkotaan (Urban Poverty Project). Program ini masih berada dalam platform program jaring pengaman sosial (social safety net) dengan menitik beratkan pada upaya pemberdayaan komunitas (community empowerment) yang relatif berbeda dengan program JPS lainnya yang deterapkan sebelumnya. Dalam pelaksanaan pengentasan masyarakat dari kemiskinan, P2KP meletakkan sasaran utamanya kepada Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) yang tergolong kalangan ekonomi lemah untuk ditumbuhkan kemandiriannya. Sehingga bukan masyarakat miskin secara perseoranganlah yang akan diberdayakan, melainkan sejumlah orang dalam masyarakat yang tergabung dalam suatu wadah KSM yang dikenai tindakan (treatment) berupa pemberian bantuan kredit usaha ekonomi produktif.

Masalah kemiskinan yang dihadapi, terutama, oleh negara-negara yang sedang berkembang memang sangatlah kompleks. Kemiskinan merupakan masalah dalam pembangunan yang bersifat multidimensional, yang berkaitan dengan aspek sosial, ekonomi, budaya, dan aspek lainnya (Sumodiningrat, 1998: 26). Seringkali pemikiran mengenai kemiskinan lebih banyak menekankan pada segi-segi emosional atau perasaan yang diselimuti oleh aspek moral dan kemanusiaan, ataupun masih bersifat partisan karena bersangkut paut dengan alokasi sumber daya, sehingga usaha memahami hakekat kemiskinan itu sendiri menjadi kabur. Akibat yang dialami dengan keadaan seperti ini adalah, usaha penanggunalangan kemiskinan bersifat parsial, tidak komprehensif, serta hasil yang dicapai dari segala upaya penanggulangan tersebut menjadi tidak tepat sasaran (Suparlan, 1993).
Untuk menanggulangi masalah kemiskinan diperlukan upaya yang memadukan berbagai kebijakan dan program pembangunan yang tersebar di berbagai sektor. Kebijakan pengentasan atau penanggulangan kemiskinan menurut Gunawan Sumodiningrat (1998: 46 -47) dapat dikategorikan menjadi 2 (dua), yaitu kebijakan tidak langsung, dan kebijakan yang langsung. Kebijakan tak langsung meliputi (1) upaya menciptakan ketentraman dan kestabilan situasi ekonomi, sosial dan politik; (2) mengendalikan jumlah penduduk; (3) melestarikan lingkungan hidup dan menyiapkan kelompok masyarakat miskin melalui kegiatan pelatihan. Sedangkan kebijakan yang langsung mencakup: (1) pengembangan data dasar (base data) dalam penentuan kelompok sasaran (targeting); (2) penyediaan kebutuhan dasar (pangan, sandang, papan, kesehatan, dan pendidikan); (3) penciptaan kesempatan kerja; (4) program pembangunan wilayah; dan (5) pelayanan perkreditan.
Untuk menanggulangi masalah kemiskinan harus dipilih strategi yang dapat memperkuat peran dan posisi perekonomian rakyat dalam perekonomian nasional, sehingga terjadi perubahan struktural yang meliputi pengalokasian sumber daya, penguatan kelembagaan, pemberdayaan sumber daya manusia (Sumodiningrat, 1998). Program yang dipilih harus berpihak dan memberdayakan masyarakat melalui pembangunan ekonomi dan peningkatan perekonomian rakyat. Program ini harus diwujudkan dalam langkah-langkah strategis yang diarahkan secara langsung pada perluasan akses masyarakat miskin kepada sumber daya pembangunan dan menciptakan peluang bagi masyarakat paling bawah untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan, sehingga mereka mampu mengatasi kondisi keterbelakangannya. Selain itu upaya penanggulangan kemiskinan harus senantiasa didasarkan pada penentuan garis kemiskinan yang tepat dan pada pemahaman yang jelas mengenai sebab-sebab timbulnya persoalan itu. Setiap upaya penanggulangan kemiskinan yang mengabaikan kedua hal tersebut tidak hanya cenderung tidak efektif, tetapi pada tempatnya dicurigai sebagai retorika belaka (Baswir, 1999:18).
Terdapat tiga pendekatan dalam pemberdayaan masyarakat miskin. Pertama, pendekatan yang terarah, artinya pemberdayaan masyarakat harus terarah yakni berpihak kepada orang miskin. Kedua, pendekatan kelompok, artinya secara bersama-sama untuk memudahkan pemecahan masalah yang dihadapi. Ketiga, pendekatan pendampingan, artinya selama proses pembentukan dan penyelenggaraan kelompok masyarakat miskin perlu didampingi oleh pendamping yang profesional sebagai fasilitator, komunikator, dan dinamisator terhadap kelompok untuk mempercepat tercapainya kemandirian (Soegijoko dkk, 1997: 179). Arah baru strategi pembangunan diwujudkan dalam bentuk: (1) upaya pemihakan kepada yang lemah dan pemberdayaan masyarakat, (2) pemantapan otonomi dan desentralisasi, dan (3) modernisasi melalui penajaman arah perubahan struktur sosial ekonomi masyarakat (Sumodiningrat, 1999: 82). Untuk merealisir arah baru pembangunan tersebut, maka pemerintah perlu lebih mempertajam fokus pelaksanaan strategi pembangunan yaitu melalui penguatan kelembagaan pembangunan masyarakat maupun birokrasi. Penguatan kelembagaan pembangnan masyarakat dilaksanakan dengan menggunakan model pembangunan partisipatif yang bertujuan untuk mengembangkan kapasitas masyarakat dan kemampuan aparat birokrasi dalam menjalankan fungsi lembaga pemerintahan yang berorientasi pada
kepentingan rakyat (good governance).

Model pembangunan yang partisipatif mengutamakan pembangunan yang dilakukan dan dikelola langsung oleh masyarakat lokal. Model yang demikian itu menekankan pada upaya pengembangan kapasitas masyarakat dalam bentuk pemberdayaan masyarakat (Sumodiningrat, 1999: 223). Berdasarkan model pembangunan tersebut, dapat dikemukakan bahwa suatu proyek atau program dapat digolongkan ke dalam model pembangunan partisipatif apabila program tersebut dikelola sendiri oleh masyarakat yang bersangkutan, bukan oleh aparat pemerintah. Pemberian kewenangan kepada masyarakat setempat yang tidak hanya untuk menyelenggarakan proyek/program pembangunan, tetapi juga untuk mengelola proyek tersebut akan mendorong masyarakat untuk mengerahkan segala kemampuan dan potensinya demi keberhasilan proyek/program tersebut. Pada gilirannya keberdayaan masyarakat setempat menjadi baik sebagai akibat dari meningkatnya kemampuan dan kapasitas masyarakat.
Penguatan kelembagaan di sini tidak hanya berarati penguatan secara fisik saja, seperti bangunan, struktur, atau hanya kelengkapan organisasi, tetapi lebih kepada penguatan fungsi dan perannya sebagai lembaga/organisasi yang diserahi tugas dan wewenang melaksanakan, memantau, atau menjaga program pembangunan di wilayahnya. Dengan menguatnya kelembagaan masyarakat setempat terutama berkaitan dengan fungsi dan peran sebagai lembaga masyarakat yang diterima dan dipercaya oleh warga masyarakatnya, jika program pembangunan diserahkan pelaksanaannya kepada lembaga tersebut, maka partisipasi masyarakat untuk mensukseskan program tersebut dapat dijamin tergolong tinggi. Partisipasi masyarakat akan terjadi apabila pelaku atau pelaksana program pembangunan di daerahnya adalah orang-orang, organisasi, atau lembaga yang telah mereka percaya integritasnya, serta apabila program tersebut menyentuh inti masalah yang mereka rasakan dan dapat memberikan manfaat terhadap kesejahteraannya.
Melalui kadar partisipasi dan peran aktif masyarakat yang tinggi, penguatan masyarakat sasasaran program dapat terwujud. Menguatnya kemampuan masyarakat miskin untuk meningkatkan taraf hidupnya, adalah hasil atau dampak dari semua aktivitas program penanggulangan kemiskinan. Penguatan masyarakat tersebut dapat dilihat dari: (1) dimensi pemberdayaan masyarakat miskin, (2) dimensi terwujudnya kemandirian masyarakat miskin, dan (3) dimensi perekonomian rakyat. Dimensi pemberdayaan masyarakat perlu diarahkan terutama dalam rangka pengembangan kegiatan sosial ekonominya. Dimensi kemandirian masyarakat dapat dicapai melalui asas gotong royong, keswadayaan dan partisipasi. Sedang dimensi perekonomian rakyat dapat ditandai oleh tersedianya dana untuk modal usaha guna dikembangkan oleh masyarakat miskin itu sendiri.
Berdasarkan uraian tersebut maka permasalahan yang diangkat dalam penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut: (1) Bagaimanakah kadar partisipasi masyarakat Kelurahan Bandulan dalam rangka implementasi P2KP?, (2) Bagaimanakah upaya BKM Kelurahan Bandulan dalam meningkatkan partisipasi masyarakat?, dan (3) Kendala apa saja yang dijumpai BKM Bandulan dalam meningkatkan partisipasi masyarakat? Untuk menjawab permasalahan tersebut, dalam penelitian ini berusaha mencari data dan informasi yang difokuskan pada: (1) Kadar partisipasi masyarakat dalam P2KP, (2) Upaya BKM meningkatkan partisipasi masyarakat, dan (3) Kendala yang dihadapi BKM dalam upaya meningkatkan kadar partisipasi masyarakat.

METODOLOGI PENELITIAN
Penelitian ini merupakan suatu bentuk penelitian yang menggunakan pendekatan kualitatif (Qualilative Research). Yang dipilih sebagai lokasi pada penelitian ini adalah Kelurahan Bandulan Kecamatan Sukun Kota Malang. Untuk memperoleh data yang diperlukan dalam penelitian ini, maka peneliti mengumpulkan data atau informasi dari informan kunci (key informan) sesuai dengan fokus penelitian yang telah ditetapkan. Dari informan kunci inilah kemudian dilanjutkan mencari dan mengumpulkan data atau informasi dari para informan berikutnya dengan menggunakan teknik “snow ball sampling” atau bola salju yang menggelinding semakin lama semakin besar.
Adapun informan kunci yang dipandang sesuai dengan fokus penelitian dimaksud adalah Ketua BKM Kelurahan Bandulan, beberapa Ketua Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) dan Tokoh masyarakat dalam hal ini Ketua RW/RT tempat di mana KSM berada. Selain dari keterangan dari informan tersebut, peneliti memperoleh data atau informasi yang bersumber dari peristiwa atau fenomena yang dipandang cocok dan bermanfaat untuk mengungkap permasalahan atau fokus penelitian. Demikian juga dokumen-dokumen yang berfungsi memperjelas hakekat dan substansi dari permasalahan penelitian dijadikan sumber data berikutnya.
Untuk memperoleh data atau informasi yang diperlukan, dalam penelitian ini dilakukan 3 (tiga) tahap proses pengumpulan data yaitu:

. Pada Saat Memasuki Lokasi Penelitian (Getting in), peneliti melakukan pendekatan yang bersifat informal (informal approach) terhadap subyek penelitian agar tercipta kondisi yang menunjang berlangsungnya proses pengumpulan data secara akurat dan bebas bias.

. Saat Berada di Lokasi Penelitian (Getting along), peneliti berusaha untuk tetap diterima dilingkungan masyarakat setempat dengan cara tidak melakukan hal-hal yang dapat menyinggung perasaan mereka dan memperhatikan adat dan kebiasaan yang ada di lokasi penelitian.
. Saat Pengumpulan Data Penelitian (Logging the data), peneliti menggunakan seluruh kemampuannya untuk mencari dan mengunmpulkan data/informasi yang diperlukan, dengan menggunakan teknik: Wawancara mendalam (in-depth interview); Pengamatan langsung (direct observation); dan Dokumentasi (documentation)

Untuk menganalisis data penelitian di dalam penelitian ini, peneliti memilih menggunakan model analisis interaktif (interactive model of analysis) yang dikembangkan oleh Miles dan Huberman (1992). Model analisis interaktif ini meliputi 3 (tiga) tahap, yaitu: Reduksi Data (data reduction); Penyajian Data (data display); Menarik Kesimpulan/Verifikasi (conclusion or verification).
Agar hasil yang diperoleh dari penelitian ini dapat diakui dan diterima oleh para pengambil manfaat (users), maka peneliti melakukan pemeriksaan terhadap keabsahan data yang diperoleh selama penelitian berlangsung.. Pemeriksaan keabsahan data dilakukan dengan cara mengecek: Derajat Kepercayaan (credibility), Keteralihan (transferability), Ketergantungan (dependebility), dan Kepastian (comfirmability)

HASIL PENELITIAN
P2KP memandang kemiskinan bukan sekedar persoalan ekonomi saja, akan tetapi lebih menekankan pada persoalan keadilan khususnya keadilan dalam memperoleh kesempatan berusaha. Untuk itu upaya penanggulangan kemiskinan diarahkan pada usaha memberantas sumber ketidak adilan, yakni dengan menggunakan tiga pilar, yaitu:
. Tersedianya aturan main (rule of the game) yang adil dan disepakati bersama oleh semua pihak
. Tersedianya institusi/lembaga yang dipercaya oleh semua pihak untuk menjalankan aturan main yang disepakati dengan jujur dan terbuka, dan
. Terciptanya kesadaran kolektif seluruh warga komunitas secara bersama menjaga, menegakkan, dan mengawasi pelaksanaan aturan main.

Dengan demikian P2KP memberi wewenang kepada masyarakat Kelurahan untuk membentuk kelembagaannya sesuai keinginan mereka sendiri.
Untuk membentuk kelembagaan komunitas yang memadai, maka diperlukan suatu proses yang cukup memakan waktu dan pemikiran sehingga P2KP memberi kebebasan kepada Masyarakat untuk menentukan apakah lembaga kemasyarakatan yang sudah ada (seperti LKMD, FMK, atau sejenisnya) dapat difungsikan atau tidak. Jika tidak, maka masyarakat perlu membentuk lembaga baru yang beranggotakan seluruh komponen masyarakat seperti Kelompok Swadaya Masyarakat, Tokoh Masyarakat, perwakilan RT/RW yang diberi nama Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM). BKM inilah yang bertugas menjalankan upaya pemberdayaan komunitas warga kelurahan khususnya yang termasuk k
e dalam kelompok masyarakat berpenghasilan rendah. Untuk melaksanakan tugas seperti dimaksud, maka BKM akan menghadapi tiga hambatan besar yakni:
. Hambatan yang melekat pada individu masyarakat seperti halnya ketrampilan, pengetahuan, dan motivasi masyarakat yang masih rendah,
. Hambatan yang terkait dengan ekonomi yaitu seperti kurangnya modal dan peralatan untuk berusaha, kemampuan/ketrampilan berusaha yang sangat minim, serta tidak memiliki akses terhadap pasar,
. Hambatan yang terkait dengan kondisi lingkungan, seperti halnya sanitasi yang tidak sehat, tempat tinggal yang kumuh, sarana prasarana penunjang untuk melakukan usaha tidak mendukung, dan lain sebagainya.

P2KP Kelurahan Bandulan

Agar terlepas dari ketiga hambatan tersebut, maka di dalam P2KP menggunakan strategi Tri Bina, yang meliputi
. Bina Sosial, yang berusaha menghilangkan hambatan individual dengan cara memberi bantuan dana hibah guna membiayai kegiatan pelatihan ketrampilan berusaha bagi masyarakat berpenghasilan rendah/miskin
. Bina Usaha/Ekonomi, yang dimaksudkan untuk menghilangkan hambatan berusaha yakni dengan menyediakan pinjaman dana bergulir untuk mengembangan usaha ekonomi produktif dengan bunga rendah, dan
. Bina Lingkungan, yang dimaksudkan untuk menghilangkan hambatan kondisi lingkungan yang buruk dengan jalan menyediakan bantuan dana hibah guna memperbaiki sarana/prasarana dasar lingkungan sehingga masyarakat dapat melakukan kegiatan usahanya dengan layak.

Selanjutnya program penanggulangan kemiskinan (P2KP) di Kelurahan Bandulan harus dilaksanakan dengan mengutamakan prinsip-prinsip sebagai berikut:

a. Prinsip Demokrasi
Setiap kebijakan atau pengambilan keputusan dalam P2KP harus mengutamakan dan menguntungkan lebih banyak orang daripada segelintir individu atau sekelompok kecil orang.
b. Prinsip Partisipasi
Setiap program yang dilaksanakan di BKM Kelurahan Bandulan harus melibatkan secara aktif semua komponen masyarakat yang terlibat dan terkena program baik dalam rangka perencanaan maupun pada pelaksanaan dan pengawasannya, sehingga masyarakat merasa ikut memiliki hasilnya serta menjaga keberlangsungannya. Oleh karena itu semua program P2KP harus dilaksanakan secara partisipatif berdasarkan inisiatif dari bawah dan maupun membangkitkan keterlibatan aktif sebagian besar warga masyarakat.
c. Prinsip Transparansi
Semua program yang telah dan akan dilaksanakan di BKM Kelurahan Bandulan harus dikelola secara terbuka dan dapat diketahui oleh semua pihak, baik yang secara langsung terkait dengan program maupun pihak lain yang memerlukan. Pengambilan keputusan mengenai kegiatan yang diajukan KSM dan didanai oleh P2KP, termasuk pengelolaan keuangannya harus dapat dilihat, disaksikan dan dinilai warga masyarakat. Demikian juga dengan pemberian penghargaan atau sanksi, harus didasarkan pada kesepakatan para pihak yang terkait.
d. Prinsip Akuntabilitas
Setiap pengelolaan program khususnya yang berkaitan dengan masalah keuangan yang dilaksanakan di BKM Kelurahan Bandulan harus dapat dipertanggung jawabkan kebenaran dan ketepatan sasarannya kepada seluruh warga masyarakat Kelurahan sebagai pemilik aset (stick holders). Oleh karena itu pengelolaan keuangan termasuk reputasi pengelolaannya harus dapat dipercaya, dapat dimonitor dan dievaluasi secara langsung, mudah dan murah oleh masyarakat. Seluruh pengeluarannya harus dapat dipertanggung jawabkan baik secara administrasi maupun kemanfaatannya.

e. Prinsip Desentralisasi
Setiap keputusan yang diambil di BKM Kelurahan Bandulan harus memberikan kewenangan kepada pihak yang paling dekat dengan penerima manfaat, yakni warga komunitas atas setidak-tidaknya anggota KSM.
Tujuan dari P2KP di Kelurahan Bandulan adalah untuk mempercepat upaya penanggulangan kemiskinan seluruh warga masyarakat kelurahan, melalui:
1 Penyediaan dana pinjaman dalam mengembangkan kegiatan usaha ekonomi produktif dan pembukaan lapangan usaha baru,
2 Penyediaan dana hibah untuk keperluan peningkatan prasarana – sarana dasar lingkungan yang dapat menunjang kegiatan usaha warga masyarakat baik secara langsung maupun tidak langsung,
3 Peningkatan kemampuan dan ketrampilan perseorangan dan keluarga miskin melalui usaha bersama berlandaskan kemitraan, sehingga mampu menumbuhkan usaha baru yang bersifat produktif,
4 Penyiapan, pengembangan, pemantapan kelembagaan masyarakat di tingkat kelurahan sehingga dapat mengkoordinasikan dan memberdayakan masyarakat dalam rangka pelaksanaan program pembangunan, dan
5 Pencegahan menurunnya kualitas lingkungan, melalui upaya perbaikan prasarana – sarana dasar lingkungan.

Sasaran yang ingin dicapai dari program P2KP di Kelurahan Bandulan dapat di bagi menjadi sasarn umum dan sasaran khusus. Sasaran secara umumnya adalah bahwa segala bentuk bantuan yang disediakan oleh P2KP hanya ditujukan kepada keluarga miskin yang berdomisili di Kelurahan Bandulan. Sedangkan sasaran khususnya adalah bahwa penerima bantuan P2KP hanya kelompok swadaya masyarakat (KSM) yang terbentuk dari sekumpulan orang perorang yang berasal dari keluarga miskin guna secara bersama mengikatkan diri untuk menerima, mengelola, bertanggung jawab terhadap bantuan dana yang telah diterimanya. Bentuk bantuan yang disediakan oleh P2KP dapat berupa:

1 Bantuan kredit modal kerja bergulir untuk kegiatan usaha ekonomi produktif,
2 Bantuan dana hibah untuk biaya pembangunan atau perbaikan prasarana – sarana dasar lingkungan,
3 Bantuan dana hibah untuk biaya pelatihan ketrampilan kerja dalam rangka penciptaan lapangan usaha baru.

Partisipasi Masyarakat Kelurahan Bandulan Dalam Pelaksanaan P2KP
Partisipasi masyarakat Kelurahan Bandulan dalam program P2KP dapat dikategorikan cukup aktif. Hal ini tampak pada keberhasilan BKM Bandulan mencatatkan diri sebagai BKM pertama yang memperoleh Surat Perintah Membayar (SPM) dari KPKN untuk wilayah Kota dan Kabupaten Malang (Laporan Pertanggung-jawaban Pengurus BKM Periode tahun 2000/2001). Disamping itu juga BKM Bandulan merupakan BKM yang pertama kali merealisasikan pencairan bantuan dana kredit ke KSM, sehingga proses pencairannya harus dihadiri langsung oleh Pihak Penanggung jawab dari Pemerintah Daerah Kota Malang dalam hal ini Kepala BAPPEDA beserta jajarannya.
Keberhasilan tersebut tidak akan pernah diraih oleh BKM Kelurahan Bandulan, apabila kerja keras pengurus tidak didukung oleh adanya partisipasi dari masyarakat. Partisipasi dimaksud adalah berupa peran aktif masyarakat dalam mewujudkan atau membentuk kelembagaan BKM sebagai syarat utama penetapan lokasi menjadi Kelurahan target penerima bantuan P2KP. Hanya dalam kurun waktu yang tidak terlalu lama (yaitu sekitar 1,5 bulan) seluruh komponen masyarakat Kelurahan Bandulan berhasil membentuk kepengurusan BKM, dalam suatu musyawarah warga Kelurahan Bandulan dengan acara tunggal rapat pembentukan dan pemilihan pengurus BKM pada tanggal 9 Februari 2000 (Berta Acara Pembentukan BKM, 2000).
Peran masyarakat khususnya warga kelurahan Bandulan yang tergolong pada keluarga kurang mampu sangat antusias merespon program BKM, terutama dalam mengajukan usulan kredit sebagai KSM. Partisipasi masyarakat tersebut bukan sesuatu yang dianggap sudah wajar adanya, sebab seseorang untuk mengajukan suatu usulan kredit (dalam P2KP) disyaratkan untuk terlebih dahulu membentuk Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) serta membuat/mengisi Formulir Usulan Kredit yang menuntut suatu kecermatan dan keakuratan, utamanya menyangkut rincian kebutuhan, modal swadaya awal, perkiraan pemasaran, dan lain sebagainya. Mengingat tingkat pengetahuan dari warga masyarakat yang tergolong kurang mampu relatif masih rendah, maka keharusan membuat usulan yang istilah kerennya proposal membuat masyarakat harus berupaya lebih keras lagi seperti misalnya berkonsultasi dengan pengurus BKM atau dengan Fasilitator Kelurahan (FASKEL).
Walaupun menurut beberapa kalangan masyaraka
t adanya keharusan menyusun proposal bantuan kredit adalah sesuatu yang biasa, namun bagi masyarakat kalangan bawah yang tergolong miskin hal itu menjadi luar biasa dan sangat memberatkan. Ditambah lagi pada masa-masa awal pelaksanaan P2KP, di seluruh Indonesia umumnya dan di Kelurahan Bandulan Kecamatan Sukun Kota Malang khususnya, Form-form yang harus diisi oleh KSM calon penerima bantuan masih belum baku dan sering berubah-ubah. Dari keadaan yang demikian itu maka banyak KSM yang mengalami ‘frustasi’ dan tidak sudi lagi memperbaiki proposalnya, sehingga pada akhirnya mereka tidak jadi mengajukan usulan bantuan kredit dari P2KP.
Kadar partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan program P2KP bisa dibilang cukup tinggi, walaupun hanya pada tahapan untuk mengikuti pelaksanaan program saja sedang pada tahapan perencanaan dan pengamanan terhadap keberlangsungan program masih belum nampak. Hal ini terlihat dari antusiasme masyarakat untuk mengikuti program P2KP di Kelurahan Bandulan sangat tinggi, walaupun kemampuan BKM untuk memenuhi keinginan para KSM relatif terbatas. Ini terlihat dalam antrian proposal yang sudah masuk di BKM, namun sampai penelitian dilaksanakan masih belum dapat direalisasikan. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa walaupun terdapat hambatan yang dirasakan oleh masyarakat, namun toh pada akhirnya mereka bersedia berpartisipasi untuk mengikuti program yang disediakan oleh proyek. Dengan demikian masyarakat akan aktif berperan dalam suatu program pembangunan, apabila mereka dapat merasakan sendiri dan terbukti bisa menguntungkan dirinya.

Upaya Meningkatkan Partisipasi Masyarakat
Mengingat betapa pentingnya partisipasi kelompok masyarakat, utamanya yang menjadi kelompok sasaran (target group), dalam mencapai tujuan proyek/program pembangunan, maka sangat diperlukan upaya konkret dari pihak penyelenggara pembangunan untuk menggalang partisipasi mereka. Untuk memupuk dan menggalakkan partisipasi aktif kelompok masyarakat sasaran, maka BKM Bandulan telah melakukan beberapa upaya yang konkret seperti berikut.
a. Menggalakkan Sosialisasi P2KP
Upaya menggugah peran aktif masyarakat dalam pelaksanaan P2KP di Kelurahan Bandulan melalui sosialisasi, diawali pada tahap mempersiapkan pembentukan Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM). Karena eksistensi BKM merupakan syarat utama dan pertama diluncurkannya proyek P2KP di suatu Kelurahan atau Desa. Oleh karena itu pihak-pihak terkait yang terdiri dari pihak Pemerintah Daerah yang dalam hal ini BAPPEDA menugaskan aparatnya yang bertindak sebagai Penanggung Jawab Operasional Kegiatan (PJOK), bersama pihak Konsultan Managemen Wilayah (KMW) menugaskan Fasilitator Kelurahan (Faskel) untuk mengadakan sosialisasi kepada warga masyarakat Kelurahan.
Di kelurahan Bandulan sosilisasi ke-P2KP-an dilaksanakan di setiap Rukun Warga dengan melibatkan seluruh komponen masyarakat di satuan wilayah tersebut. Acara sosialisasi bertujuan untuk memperkenalkan seluk beluk program P2KP yang pada intinya berbeda dengan program Jaring Pengaman Sosial (social safety net) yang telah ada sebelumnya. Dari sekitar antara dua sampai tiga kali sosialisasi di masing-masing RW, akhirnya terbentuklah Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) di masing-masing RW. KSM tersebut merupakan salah satu komponen pembentuk Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM) disamping aparat RT/RW dan tokoh masyarakat dalam suatu Kelurahan. Sosialisasi yang telah dilakukan oleh tim persiapan P2KP di Kelurahan Bandulan ini sangat efektif menggalang partisipasi masyarakat setempat, hal ini ditunjukkan oleh keberhasilan BKM Kelurahan Bandulan terbentuk tidak terlalu memakan banyak waktu, yakni hanya sekitar satu setengah bulan saja (wawancara dengan PJOK Kecamatan Sukun, 2002)
Selanjutnya untuk tahap pemantapan P2KP, BKM Kelurahan Bandulan tetap melaksanakan sosialisasi. Salah satunya adalah Pengurus BKM mendatangi acara pertemuan warga di masing-masing RW dan meminta waktu untuk memberikan informasi ke-P2KP-an serta perkembangan pelaksanaan P2KP khususnya yang telah dinikmati oleh masing-masing warga RW setempat. Dalam acara sosialisasi berupa penyampaian informasi tersebut terjadi dialog atau tanya jawab yang sangat responsif antara pengurus BKM dengan warga masyarakat RW yang dikunjungi. Dari acara itulah banyak diperoleh saran dan masukan dari warga dan aparat RT/RW untuk ikut mensukseskan dan bahkan mengupayakan mengamankan aset BKM yang berupa dana bergulir untuk seluruh komponen masyarakat Kelurahan.
Upaya sosialisasi tentang P2KP juga dilaksanakan oleh pengurus BKM dengan memberikan informasi, harapan, serta aturan main P2KP kepada seluruh anggota KSM yang menerima bantuan dana kredit yang disajikan pada setiap pencairan dan penanda tangan kontrak kredit ekonomi produktif. Sosialisasi tersebut dilaksanakan di kantor BKM agar setiap anggota KSM yang menerima bantuan kredit, dapat melihat dengan mata kepala sendiri bagaimana agenda program BKM Bandulan, jumlah KSM dan jumlah warga yang sudah menikmati bantuan P2KP, jumlah dana yang sudah dicairkan kepada seluruh KSM, termasuk jumlah dana hibah yang telah disalurkan BKM kepada anggota masyarakat yang membutuhkan, baik berupa bantuan pembangunan sarana prasaran dasar lingkungan maupun bantuan sosial kepada masyarakat tidak mampu (Wawancara dengan Ketua BKM, 2002).

b. Meningkatkan Jalur Komunikasi Dan Informasi
Para pengurus BKM Bandulan sangat menyadari bahwa partisipasi warga masyarakat kelompok sasaran terhadap semua program pembangunan, akan sangat tergantung kepada kelancaran komunikasi informasi antara penyelenggara dengan penerima manfaat. Oleh karena itu BKM Bandulan dalam rangka meningkatkan partisipasi masyarakatnya telah melakukan upaya membuka jalur komunikasi kepada masyarakat. Salah satu jalur tersebut yaitu berupa menyebarkan masing-masing satu eksemplar untuk setiap hasil atau laporan penyelenggaraan program kepada setiap Ketua RW untuk diteruskan kepada aparat dibawahnya. Jalur komunikasi lainnya yaitu telah menyediakan Papan Pengumuman yang diletakkan di depan Kantor BKM, dan memasang enam buah Papan Informasi yang khusus berisi informasi ke-P2KP-an dan diletakkan di tempat-tempat yang mudah dilihat oleh seluruh warga dari ke enam RW di lingkungan Kelurahan Bandulan.

Saluran komunikasi lain yang telah disediakan oleh BKM Bandulan adalah berupa kotak saran yang diletakkan di depan Kantor Kelurahan Bandulan. Namun menurut informasi dari Ketua BKM Bandulan, Kotak Saran yang telah lama disediakan untuk dimanfaatkan oleh warga masyarakat ternyata sampai penelitian ini dilakukan masih belum pernah digunakan oleh warga masyarakat sebagaimana yang diharapkan. Dengan demikian keefektifan dari jalur/saluran komunikasi berupa Kotak Saran ini belum terlihat memberikan sumbangan pemikiran demi kemajuan dan penyempurnaan kinerja pengurus BKM.
Lain halnya dengan jalur Komunikasi berupa Papan Informasi, dimana dengan dimuatnya Nama-nama KSM beserta nama para anggota yang menunggak angsuran kredit yang telah diterimanya, ternyata dapat secara efektif menggugah yang bersangkutan untuk melunasi tunggakannya. Hal ini dapat dimaklumi, karena dengan termuatnya nama-nama mereka dalam daftar penunggak mereka merasa malu diketahui oleh warga masyarakat lain di wilayahnya.

c. Pemberian Insentif Dan Penghargaan
Upaya lain yang telah dilakukan oleh BKM Bandulan dalam rangka meningkatkan partisipasi kelompok masyarakat penerima manfaat adalah dengan jalan memberi insentif kepada KSM yang dapat menunjukkan usaha membina para anggotanya untuk tertib membayar angsuran tepat waktu setiap bulannya serta tidak pernah menunggak membayar angsuran selama masa kontrak kredit berlangsung. Insentif dimaksud yaitu berupa pengembalian satu kali jumlah uang jasa pinjaman KSM pada bulan terakhir. Selain insentif tersebut ditambah dengan pemberian penghargaan berupa kesempatan untuk diprioritaskan mendapat pinjaman berikutnya, jika KSM yang bersangkutan hendak mengajukan lagi usulan bantuan kredit ekonomi produktif.
Dengan adanya pemberian insentif ters
ebut ternyata di BKM Bandulan sangat besar maknanya dalam meningkatkan partisipasi masyarakat terhadap keberlangsungan program P2KP. Hal ini terbukti pada jumlah KSM yang menunggak angsuran kredit hanya sebagaian saja yakni sekitar 30 % dari jumlah semua KSM yang menerima bantuan dana kredit ekonomi produktif.

d. Merevisi Dan Menyesuaikan Aturan-Aturan
Berdasarkan pengalaman selama menyelenggarakan program pengentasan kemiskinan melalui P2KP ini, maka BKM Bandulan perlu mengadakan perubahan ataupun penyesuaian peratutan-peraturan. Seperti halnya dalam mengajukan usulan kredit, selama ini pemohon tidak perlu minta persetujuan suami/istrinya, sehingga apabila terjadi masalah dengan angsuran yang wajib diselesaikan oleh penerima bantuan tersebut pihak BKM tidak dapat memaksa pihak suami/istri yang bersangkutan ikut bertanggung jawab. Berdasarkan pengalaman ini, maka direvisilah aturan tentang hal ini menjadi usulan bantuan kredit harus memperoleh persetujuan pihak suamu/istri si pemohon.
Selain dari pada itu pengajuan proposal bantuan kredit P2KP di Kelurahan Bandulan harus diketahui dan ditanda tangai oleh aparat RT atau RW setempat. Hal ini merupakan perubahan dari ketentuan sebelumnya, di mana proposal tidak perlu mendapat tanda tangani oleh aparat RT/RW. Perubahan ini pada dasarnya merupakan penyempurnaan yang dilakukan BKM Bandulan sebagai akibat dari pengalaman selama ini. Ketika pengurus BKM mengundang seluruh aparat Kelurahan beserta jajarannya dalam cara Laporan Pertanggung Jawaban Kinerja BKM Periode 2000/2001, terungkap bahwa pihak RT maupun RW tidak mengetahui siapa saja dari warganya yang menerima bantuan kredit, apalagi disuruh ikut mengawasi atau menghimbau warganya agar tidak menunggak. Sehingga dengan demikian pihak RT/RW tidak bersedia ketika diminta perpartisipasinya untuk ikut mengamankan aset masyarakat Kelurahan yang dikelola oleh BKM.
Ketentuan tanggung renteng yang diberlakukan terhadap warga dari suatu wilayah RW, dimana apabila dalam suatu wilayah RW terdapat satu atau lebih KSM yang tidak dapat melunasi angsuran kreditnya, maka KSM yang telah mengajukan usulan bantuan kredit sewilayah RW yang bersangkutan tidak/belum dapat direalisasikan sampai terlunasinya sisa tunggakan angsuran. Ketentuan ini menjadi salah penghambat dan banyak mendapatkan kritik yang tajam dari para pelaku P2KP ditingkat RW khususnya dari warga RT–RT lain yang merasa tidak pernah menunggak atau bahkan termasuk KSM yang mendapat perhargaan. Oleh karen itu berdasarkan pertimbangan prinsip keadilan, maka ketentuan tanggungrenteng tidak dikenakan kepada satuan wilayah RW melainkan dipersempit menjadi satuan RT. Sehingga masyarakat suatu RT harus ikut menanggung kewajiban melakukan tekanan kepada KSM “nakal” yang ada di wilayahnya jika tidak ingin kesempatan menerima bantuan kreditnya ditunda realisasinya.

Berkaitan dengan ketentuan denda bagi para KSM yang menunggak belum lama ini direvisi menjadi dikenakan denda sebesar 1 % (satu persen) dari jumlah angsuran bulan yang bersangkutan. Hal ini dilakukan karena banyak KSM yang belum dapat membayar nilai angsuran yang terdiri dari pokok ditambah jasa, seringkali menitipkan uang seadanya pada Kasir dan baru dimasukkan sebagai angsuran setelah cukup nilainya pda bulan berikutnya. Dengan demikian perolehan jasa yang seharusnya diterima BKM pada bulan tersebut menjadi berkurang, sehingga BOP bulan tersebut lebih kecil dari biasanya. Untuk itu agar KSM tidak meremehkan kewajibannya untuk membayar angsuran secara utuh, maka ketentuan denda diberlakukan walaupun nilainya relatif kecil yakni sebesar satu persen dari jumlah tunggakan bulan yang bersangkutan (Keputusan BKM, 2002).

e. Mengoptimalkan Kinerja Pengurus
Optimalisasi kinerja dari para pengurus BKM sangat dituntut apabila menginginkan adanya peningkatan partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan program P2KP. Upaya mengoptimalkan fungsi dan peran para pengurus di BKM Bandulan telah dilakukan dengan beberapa cara. Cara pertama, adalah mengangkat seorang Juru tagih dan seorang Karyawan Tetap sebagai staf administrasi sekaligus merangkap kasir. Kedua, dibentuknya satuan tugas dari para anggota pengurus BKM menjadi satuan tugas Konsultasi Klinik P2KP dan satuan tugas Penilai Kelayakan Proposal KSM.
Upaya mengangkat Juru Tagih dan Karyawan tetap ini sangat dirasakan efektifitasnya karena pelayanan kepada KSM menjadi lebih teratur dan tertib. Dengan adanya Juru Tagih kuantitas KSM yang bermasalah semakin hari semakin berkurang, sebab ada petugas yang khusus menangani setiap KSM yang tercatat kurang baik dalam menunaikan kewajibannya dalam membayar angsuran pinjaman usaha ekonomi produktif. Demikian juga dengan adanya seorang Staf Administrasi, walaupun volume pekerjaan semakin meningkat namun tidak mengalami kesulitan, sebab sudah ada karyawan yang siap mengerjakan sampai tuntas. Yang paling dirasakan manfaatnya dari penambahan staf administrasi ini adalah terutama terhadap pelayanan kepada KSM, yaitu selalu ada staf yang siap membantu dan menampung/menerima pembayaran angsuran setiap hari dalam jam-jam kerja.
Selanjutnya berkaitan dengan pembentukan satuan tugas dai para pengurus BKM, satuan tugas Konsultasi Klinik P2KP bertugas memberikan saran dan perbaikan terhadap para KSM yang mengalami kesulitan dalam membuat dan menyusun proposal pengajuan kredit P2KP. Satgas ini berkedudukan atau stand bay di kantor BKM. Yang dipilih untuk menjadi satgas Konsultasi Klinik ini dalah Bapak
H. Djarkasi dan Edy Irawan, SE. Sedangkan Satgas Penilai Kelayakan Proposal KSM adalah petugas yang melakukan survey dan penilaian guna menentukan skor nilai di dalam Instrumen Penilaian, sehingga setiap KSM bisa diketahui layak tidaknya untuk menerima bantuan kredit P2KP. Yang bertindak sebagai anggota Tim Penilai Kelayakan Usulan KSM adalah semua Anggota Pengurus kecuali yang telah dipilih sebagai tim Konsultasi Klinik P2KP. Adapun Instrumen Penilaian tersebut dapat dilihat pada tabel 4.8.

f. Mereformasi struktur pengurus
Selain dari upaya yang telah dikemukakan sebelumnya, BKM Bandulan untuk meningkatkan peran serta masyarakat dalam pembangunan khususnya penanggulangan kemiskinan juga melakukan mengadakan reformasi struktur kepengurusannya. Hal ini dilakukan karena penempatan personil pengurus yang lalu sudah dirasa kurang memadahi, yang disebabkan selain adanya perangkapan jabatan penting juga terdapat pengurus yang oleh sesuatu hal tidak dapat mencurahkan sepenuhnya kesempatan dan perhatiannya pada tugas-tugas di BKM.
Perangkapan jabatan yang semula terjadi dalam jabatan Bendahara BKM dengan Ketua UPK, oleh karena semakin bertambahnya volume tugas pekerjaan BKM, maka perangkapan jabatan tersebut dirasakan kurang memadai lagi. Sehingga diadakan perubahan susunan pengurus menjadi berikut yaitu Bendahara BKM tetap dijabat oleh Bapak H. Sutrisno, sedangkan Ketua UPK dijabat oleh Bapak H. Fathurrahman yang semula sebagai Staf UPK (Keputusan BKM, 2002).
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa upaya yang telah dilakukan oleh BKM Kelurahan Bandulan sudah cukup optimal untuk menumbuhkan partisipasi masyarakat dalam melaksanakan program P2KP di wilayahnya. Upaya tersebut ditempuh melalui mekanisme proses pembelajaran (learning process).

Kendala BKM Dalam Meningkatkan Partisipasi Masyarakat
Dalam menjalankan tugas dan fungsinya sebagai lembaga pelaksana proyek P2KP tentunya BKM banyak mengalami hambatan dan kendala. Kendala tersebut bisa datang dari luar tubuh BKM sebagai faktor eksternal, bisa pula berasal dari dalam tubuh BKM sendiri sebagai faktor internal. Kedua faktor tersebut sangat dirasakan pengaruhnya terhadap kelancaran pelaksanaan tugas BKM secara komprehensif.
Hambatan yang datang dari unsur luar tubuh BKM dapat berasal dari para KSM sebagai kelompok sasaran. Berawal dari proses pembentukannya, yang kebanyakan hanya bergabung sebagai kelompok karena merupakan prasyarat untuk memperoleh bantuan kredit, maka solidaritas kelompok masih sangat kurang.
Bertolak dari pernyataan t
ersebut di atas, diketahui bahwa pemberdayaan kelompok yang di rancang untuk program P2KP belum berjalan seperti yang diharapkan. Padahal berdasarkan manual proyek P2KP ditegaskan bahwa pemberdayaan komunitas (community empowerment) melalui KSM dipandang sebagai suatu keunggulan dari program P2KP. Namun karena proses pembentukan kelompok tersebut terjadi secara instant, maka keunggulan dinamika kelompok untuk menggalang sinergi dari potensi yang dimiliki para anggotanya tidak terjadi. Hambatan ini sangat mungkin terjadi bagi kelompok yang kurang siap menjadi suatu komunitas yang bersatu secara kohesif .
Selain dari yang dikemukakan di atas, KSM sebagai kelompok masyarakat yang tergolong kurang mampu, maka anggota KSM memiliki kelemahan baik fisik maupun mental. Kelemahan tersebut dapat berupa aspek pendidikan dan pengetahuannya yang masih rendah, kemampuan dan ketrampilan bekerja/berusaha yang masih kurang, tidak stabilnya kondisi ekonomi kelurga dan lain sebagainya. Hal itu dapat menjadi hambatan bagi BKM untuk mengharapkan partisipasi anggota KSM guna ikut terlibat dalam program P2KP. Sebagai ilustrasi, seseorang yang dapat diberi bantuan kredit ekonomi produktif harus mengajukan proposal dan telah mempunyai modal usaha (swadaya). Oleh karena pendidikan dan pengetahuan yang masih rendah, maka mereka tidak mempunyai kemampuan untuk menyusun proposal bantuan kredit, sehingga BKM harus memberikan perhatian yang lebih guna membantu mereka membuat usulan kredit. Ketika harus menyebutkan dan merinci modal awal yang dimiliki dalam proposal, mereka merasa kebingungan karena pada dasarnya memang belum mempunyai moda usaha sebagai syarat dikabulkannya permohonan bantuan dana.
Peran serta masyarakat penerima manfaat proyek P2KP sering terganggu oleh adanya kondisi yang dialaminya. Seperti halnya bagi para anggota KSM yang terpaksa tidak dapat memenuhi kewajibannya untuk membayar angsuran karena kondisi yang tidak memungkinkan. Kondisi tersebut terjadi seperti pada saat pembukaan tahun pelajaran, menjelang Hari Raya, ataupun saat-saat yang mengharuskan masyarakat memprioritaskannya.
Selain dari yang dikemukakan di atas, faktor rongrongan dari oknum yang memberikan informasi yang tidak benar tentang P2KP, sangat menyulitkan pihak BKM guna mengharapkan partisipasi dari warga masyarakatnya. Informasi bahwa P2KP tidak ubahnya seperti program Jaring Pengaman Sosial (JPS) lainnya yang karena sesuatu dan lain hal banyak mengalami kegagalan. Banyak anggota KSM pada awalnya yang memperoleh informasi bahwa bantuan kredit P2KP tidak perlu dikembalikan, karena dana itu memang untuk orang miskin jadi tidak perlu dikembalikan. Sehingga pihak pengurus BKM pada mulanya agak kerepotan menghadapi rongrongan dari para “provokator” agar masyarakat yang menerima bantuan kredit kembali percaya bahwa dana P2KP ini memang milik dan diperuntukkan bagi kesehteraan seluruh warga masyarakat Kelurahan Bandulan. Oleh karena itu justru masyarakat jugalah yang seharusnya mengembangkan dan sekaligus mengamankannya untuk kepentingan bersama.
Kendala selain yang telah dikemukakan di atas juga timbulnya hambatan dari rentannya para anggota KSM dalam mempertahankan keberlangsungan usahanya, sebagai akibat dari minimnya modal yang dimiliki termasuk yang berasal dari P2KP. Untuk mempertahannya produksinya suatu anggota KSM merasakan sangat berat, sebab modal yang dikeluarkan untuk ongkos produksi akan berkurang jika pembayaran dari hasil penjualan produk kurang lancar. Seperti halnya yang dialami oleh KSM Fiber Glass yang bergerak dalam usaha kerajinan patung hiasan dan souvenir dari bahan fiber atau gibs.
Mereka terpaksa berhenti untuk sementara kegiatan produksinya akibat pembayaran dari pihak pembeli atau pedagang tidak bisa tunai melainkan dibayar setelah barang dagangan berupa hasil produk KSM tersebut sudah laku. Dengan demikian untuk melaksanakan kegiatan produksi, mereka tidak punya dana sebagai modal/ongkos produksi.

Sedangkan hambatan yang berasal dari faktor internal pengurus terjadi, yaitu untuk mengharapkan partisipasi masyarakat dalam kegiatan program P2KP yang dilaksanakan oleh BKM, maka terlebih dahulu dibutuhkan tumbuhnya peran aktif dari seluruh pengurus BKM yang perlu digalakkan. Hal itu memang sudah sewajarnya, karena pengurus memang dipilih oleh warga masyarakat untuk rela menyediakan waktu dan pikirannya guna berkiprah dalam lembaga kemasayarakatan BKM ini. Hambatan yang timbul berkenaan dengan peran setiap anggota Pengurus BKM adalah, bahwa lembaga ini hanya merupakan lembaga non formal atau lebih tepatnya sebagai lembaga sosial kemasyarakatan. Namun karena fungsi utamanya BKM dibentuk yaitu dalam rangka menjalankan Program P2KP yang mengarah pada lembaga menyalur pinjaman dana ke masyarakat. Sehingga dengan demikian agak berbeda dengan lembaga sosial kemasyarakatan lainnya, yang hanya bersifat sukarela tanpa paksaan.
Kegiatan BKM perlu penanganan khusus terutama berkaitan dengan pembukuan setiap keluar masuknya uang dari dan untuk KSM penerima bantuan kredit, untuk kemudian dibuatkan laporannya mulai dari laporan mingguan, bulanan, bahkan laporan tahunan, sebagaimana layaknya kantor Koperasi. Untuk mengharapkan partisipasi para pengurusnya, BKM agak kurang pas. Sebab tidak semua bagian/unit di BKM yang memerlukan penanganan serius setiap harinya, melainkan hanya kegiatan Unit Pengelola Keuangan (UPK) yang harus melayani para KSM yang hendak membayar angsuran bulanannya. Sehingga untuk memaksa para pengurus aktif datang di Kantor BKM setiap hari selama jam-jam kerja sangat mustahil, sebab sebagian dari pengurus yang bersatus sebagai pegawai negeri. Maka dari itu kemudian semua pengurus bermufakat untuk diputuskan bahwa setiap pengurus dijatah harus hadir di Kantor BKM minimal 2 (dua) kali dalam seminggu diluar rapat pengurus. Dari keputusan tersebut kemudian disusunlah Jadwal Piket Harian Pengurus.
PEMBAHASAN
Partisipasi Masyarakat Dalam Implementasi P2KP
Sebelum memberikan ulasan dan pembahasan terhadap fokus penelitian ini maka terlebih dahulu disampaikan kembali temuan penelitian sebagai berikut:
Kadar partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan program P2KP bisa dibilang cukup tinggi, walaupun hanya untuk mengikuti pelaksanaan program saja sedang pada tahapan perencanaan dan pengamanan keberlangsungan program masih belum nampak.
Berdasarkan temuan tersebut dapat diketahui bahwa partisipasi masyarakat Kelurahan Bandulan yang dapat dikatagorikan cukup baik walaupun hanya terhadap pelaksanaan Program P2KP. Hal itu mengandung makna bahwa keterlibatan masyarakat dalam program P2KP hanya terbatas pada saat pelaksanaan program saja.
Kalau dikaji berdasarkan bentuknya, partisipasi yang dapat dilakukan oleh masyarakat penerima program menurut Cohen dan Uphoff (1977) terdiri dari (1) partisipasi dalam pengambilan keputusan, (2) implementasi, (3) pemanfaatan, dan (4) dalam evaluasi program. Oleh karena itu maka bentuk partisipasi masyarakat Kelurahan Bandulan masuk dalam bentuk partisipasi implementasi dan partisipasi pemanfaatan program. Temuan ini didukung oleh hasil penelitian dari Nordholt, 1986 (dalam Supriatna, 2000) juga membuktikan bahwa partisipasi masyarakat dalam pembangunan terbatas pada pelaksanaan pembangunan (implementation of development program). Jadi dengan demikian setelah dicermati lebih lanjut adanya partisipasi masyarakat tersebut masih bersifat ikut ikutan, dalam artian bahwa masyarakat hanya menyambut saja program pembangunan yang diluncurkan oleh pihak lain, dalam hal ini Pemerintah Pusat yang dituangkan dalam Manual Proyek P2KP.
Sedangkan yang berikutnya adalah bahwa masyarakat baru mau ikut terlibat apabila program pembangunan tersebut bisa menguntungkan dirinya dan keluarganya. Sehingga bukan merupakan kesadaran diri untuk ikut terlibat dalam suatu program pembangunan. Berkaitan dengan hal ini patut disimak apa yang dikemukakan oleh Korten (1984) sebagai berikut: “walaupun dalam tahap pertama usaha pembangunan dengan titik berat pada pengerahan dana dan daya orang kebanyakan bersedia menerima pengambilan keputusan ya
ng terpusat, pada suatu titik ia menghendaki diikut sertakan dalam pengambilan keputusan yang mempengaruhi perikehidupannya dan perikehidupan anggota keluarganya”.
Intinya adalah bahwa suatu program pembangunan harus dipahami dulu oleh masyarakat sebagai target groups, jika ingin mendapatkan dukungan yang spontan dari masyarakat. Dengan demikian pembangunan yang diselenggarakan akan berhasil jika didukung oleh partisipasi masyarakat yang bersangkutan, seperti dikemukakan oleh Kartasasmita (1997: 56) menyatakan bahwa studi empirik banyak menunjukkan kegagalan pembangunan ataupun pembangunan tidak dapat memenuhi sasarannya akibat kurangnya partisipasi masyarakat.

Kenyataan yang terjadi selama ini dimana program pembangunan seperti P2KP merupakan program yang diperuntukkan kepada masyarakat khususnya dalam menanggulangi kemiskinan. Program yang demikian itu masih menggunakan konsep pembangunan untuk masyarakat dan bukan program yang berpusat pada masyarakat. Sebagaimana Korten (1988) yang disitir oleh Supriatna (2000), menyatakan bahwa pendekatan dalam kegiatan pembangunan yang masih berorientasi pada masyarakat (people oriented) harus dirubah dengan pendekatan pembangunan yang berpusat pada masyarakat.(people centered). Artinya pastisipasi masyarakat bukan sebagai faktor ikutan (nurturent factors) melainkan sebagai fantor utama (main factors) dalam setiap program pembangunan.
Seperti halnya dalam P2KP ini, masyarakat tidak hanya dituntut untuk ikut mensukseskan penyelenggaraan program, namun lebih jauh lagi yakni sebagai aktor tingkat lokal. Partisipasi masyarakat di Kelurahan Bandulan memang sudah cukup baik, namun akan lebih baik lagi apabila seluruh komponen masyarakat (tidak hanya masyarakat miskin yang dijadikan sasaran) turut bahu membahu menumbuhkan rasa saling peduli terhadap kondisi sosial di lingkungannya. Pendek kata bahwa partisipasi masyarakat seharusnya tidak hanya dituntut bagi yang berperan sebagai objek, tetapi yang paling penting justru harus ditujukan bagi yang berperan sebagai subyek pembangunan.

Upaya BKM Dalam Meningkatkan Partisipasi Masyarakat
Temuan hasil penelitian tentang upaya yang telah dilakukan oleh BKM dalam rangka meningkatkan partisipasi masyarakat dalam program P2KP dapat disampaikan kembali sebagai berikut:
Upaya yang telah dilakukan oleh BKM Kelurahan Bandulan sudah cukup optimal untuk menumbuhkan partisipasi masyarakat dalam melaksanakan program P2KP di wilayahnya. Upaya tersebut ditempuh setelah melalui mekanisme proses pembelajaran (learning process).
Walaupun dengan segala keterbatasannya, pengurus BKM telah berusaha memberikan pelayanan yang terbaik. Dilandasi oleh prinsip-prinsip dan asas-asas P2KP, pengurus berusaha melakukan upaya konkret guna memperoleh dukungan dan peran serta masyarakat dalam menyelenggakan program P2KP. Secara umum upaya-upaya tersebut merupakan suatu keputusan kolektif yang diambil pengurus BKM setelah mengamati dan merasakan adanya kekurangan atau kelemahan dari yang sudah terjadi atau telah berlaku. Sebagai contoh salah satu upaya yaitu menggalakkan sosialisasi ke-P2KP-an. Upaya ini sangat strategis dan fungsional untuk berusaha menggugah rasa kepedulian terhadap program yang sedang di jalankan. Sebab melalui sosialisasi masyarakat akan mempunyai pemahaman yang benar terhadap seluk beluk program/proyek.
Pentingnya sosialisasi dalam suatu program pembangunan dikemukakan oleh seorang pakar komunikasi Prof. Dr. Moh. Budiatna, (2001) sebagai berikut: “dalam sebuah program pemberdayaan masyarakat, sosialisasi sangat diperlukan. Sosialisasi yang paling efektif dilakukan oleh aparat pemerintah jika dibantu oleh tokoh masyarakat setempat. Ituptun dengan syarat tertentu yaitu, apabila aparat pemerintah dan tokoh masyarakat tersebut benar-benar jadi panutan masyarakat. Namun kecenderungan selama ini, tidak sedikit masyarakat yang tidak mempercayai aparat pemerintah setempat”.
Untuk memahami tujuan program sehingga capacity and institution building dapat tercapai, maka kemampuan masyarakat kelompok sasaran untuk memperoleh dan memanfaatkan informasi tentang program menjadi sangat penting. Setiap program yang bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pada hakekatnya membutuhkan keterlibatan kelompok sasaran pada program tersebut. Dengan diketahuinya tujuan dan sasaran program oleh masyarakat, maka niscaya partisipasi dan keterlibatan masyarakat tersebut terhadap program yang dilaksanakan akan meningkat. Hal ini diungkapkan oleh Supriatna (2000) bahwa penyebaran dan penyaluran informasi yang tepat merupakan salah satu bidang permasalahan yang perlu mendapat perhatian dalam menelaah pelaksanaan program pembangunan.
Meskipun disadari bahwa informasi merupakan penentu keberhasilan suatu program, namun pada kenyataannya penyebaran informasi dalam masyarakat tidak merata. Seperti yang disampaikan oleh Alwi Dahlan (1980) bahwa ada ketimpangan arus informasi dalam masyarakat yang menyebabkan golongan berpenghasilan rendah tidak memperoleh kesempatan cukup untuk mendapatkan informasi yang dapat meningkatkan taraf hidupnya. Dengan demikian orang yang dapat mengambil manfaat dari suatu program adalah mereka yang dekat dengan jaringan/saluran informasi, dan biasanya mereka itu adalah yang berada di lapisan atas. Ketidakmampuan memperoleh informasi tentang suatu program akan menyebabkan masyarakat tidak mampu memanfaatkan program tersebut, dan pada gilirannya program itu akan mengalami kegagalan.

Semua upaya yang telah dilakukan oleh BKM Bandulan didasarkan atas sesuatu hal/fenomena yang dirasa dapat mengganggu kelancaran pelaksanaan tugas, peran, dan fungsinya sebagai pelaku pembangunan tingkat lokal. Fenomena tadi hanya dapat ditangkap atau dimaknai sebagai sesuatu yang termasuk kekurangan, apabila di tubuh BKM sendiri terjadi proses monitoring dan evaluasi program. Pengawasan dan penilaian tersebut tidak harus melalui suatu kegiatan yang bersifat formal seperti kegiatan Audit, melainka juga bisa dilakukan sendiri memalui proses refleksi atau mawas diri seperti yang terjadi pada proses kaji tindak (action research).
Dengan demikian tanpa melalui proses identifikasi kebutuhan (need assessment) yang dilakukan dengan menggunakan pemikiran reflektif (reflective thinking), kemudian dilanjutkan dengan penyusunan rencana kerja (action plann), untuk kemudian diterapakan dan dimonitor serta dieveluasi, maka Upaya yang dipilih dan dijalankan tidak akan berhasil menyelesaikan masalah.

Kendala BKM Dalam Meningkatkan Partisipasi Masyarakat
Temuan penelitian yang berkaitan dengan fokus penelitian kendala yang dihadapi oleh BKM Bandulan dalam menumbuhkan serta meningkatkan partisipasi masyarakat dapat disampaikan sebagai berikut:
Kendala BKM untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam implementasi P2KP dapat digolongkan sangat serius. Kendala tersebut selain berasal dari faktor yang menghambat usaha-usaha untuk membela orang kecil/masyarakat miskin, juga datang dari faktor kondisi internal masyarakat miskin itu sendiri.
Kendala yang tampak nyata adalah kendala yang berasal dari faktor eksternal BKM yaitu dari pihak KSM sebagai kelompok penerima manfaat program. Faktor eksternal tersebut sangat erat berhubungan dengan unsur karakteristik dari masyarakat miskin sebagai kelompok sasaran, yaitu keterbelakangan, kerentanan, dan ketidak berdayaan menghadapi lingkungan baik lingkungan fisik maupun lingkungan sosial.
Keterbelakangan pendidikan misalnya, disinyalir merupakan faktor yang cukup signifikan dapat mempengarui ketidak mampuan berkarya dan beraktivitas yang menuntut ketrampilan tertentu. Pemberian bantuan yang sifatnya menuntut daya analisis tidak dapat dilaksanakan, sehingga sangat memakan waktu agar mempunyai kemampuan dan ketrampilan yang dikehendaki. Demikian juga dengan aspek kerentanan yang selalu menghantui para masyarakat utamanya yang berpenghasilan rendah. Aspek ini sangat mempengaruhi ketidak aktifan seseorang dalam suatu program pembangunan seperti P2KP ini. Partisipasi mereka sangat tergantung
dengan situasi dan kondisi yang sedang terjadi di sekitarnya. Seperti misalnya pada musim tertentu, (seperti kekeringan) mereka tidak dapat dituntut untuk meningkatkan partisipasinya, sebab untuk mempertahankan hidupnya saja mereka sangat sulit dan sangat mengharapkan bantuan dari warga sekitarnya yang lebih mampu. Sehingga partisipasi mereka sangat rentan dan tergantung pada faktor diluar dirinya.
Aspek ketidak berdayaan masyarakat miskin juga sebagai faktor penghambat upaya meningkatkan partisipasi mereka. Hal ini disebabkan oleh sifat dari ketidakberdayaan itu sendiri, dimana untuk melindungi dirinya sendiri mereka tidak mapu apalagi diminta untuk berpartisipasi dalam pembangunan. Banyak dari mereka tidak dapat berbuat banyak dan pasrah pada apa yang sedang dan akan terjadi pada dirinya. Usaha mengentaskan masyarakat miskin dari kemiskinannya secara hakiki sama sulitnya dengan usaha memberdayakannya. Karena menurut Adam Malik (dalam Alfian, 1980) upaya tersebut akan dapat terwujud jika ada kemauan untuk mengubah struktur masyarakat yang selama ini berlaku. Sehingga untuk memberdayakan dan mengentaskan masyarakat dari kemiskinan, menurut Latief dan Suryatiningsih (1994) akan menemukan kendala yang besar. Menurut mereka terdapat dua kelompok kendala yang akan dihadapi untuk mengestas kemiskinan, yaitu kendala yang bersifat umum dan kendala yang bersifat khusus. Kendala umum yaitu kendala yang menghambat usaha-usaha membela orang kecil atau orang miskin, sedang kendala yang bersifat khusus yaitu kendala yang terdapat pada diri orang miskin itu sendiri atau orang yang hidup di daerah miskin.
Kendala yang pertama sebenarnya menyangkut pihak luar dari masyarakat miskin, khususnya datang dari pemerintah atau lembaga non pemerintah yang peduli terhadap nasib orang miskin. Dalam hal ini pertanyaan yang dianggap sesuai adalah seberapa besar komitment pemerintah untuk memihak dan membela orang miskin? Kemudian, sejauhmana sebenarnya kita peduli dan memahami kehidupan orang miskin dengan segala aspeknya? Ini akan memperbaiki persepsi seseorang terhadap masyarakat/penduduk miskin, sebab banyak orang yang merasa tahu tentang orang miskin dan ingin membantu mereka, namun si miskin sama sekali tidak memahami dan tidak mau tahu dengan “perjuangan orang tersebut”.

Sedang kendala kedua yakni kendala yang menyangkut kondisi internal masyarakat miskin itu sendiri. Latief dan Suryatiningsih (1994) menemukan tiga kendala utama. Kendala tersebut adalah (1) kendala yang bersifat fisik-alamiah, (2) struktural-kultural, dan (3) yang bersifat sistemik. Kendala fisik-alamiah disini adalah hambatan yang dihadapi masyarakat miskin karena faktor alam/fisik yang tidak menguntungkan sebagai warisan para pendahulunya, seperti lahan yang tidak subur, tandus, kering, dan berbukit. Untuk mengurangi atau jika mungkin mengatasi kendala tersebut hanyalah ditemukannya teknologi tepat guna dan yang berhasil guna. Adapun kendala struktural-kultural adalah berlakunya hubungan sosial dan interaksi sosial yang khas dalam masyarakat yang mengakibatkan berlangsungnya kebiasaan atau budaya yang dapat membatasi inisiatif dan semangat mereka untuk berkembang.
Sedangkan kendala ketiga yang bersifat sistemik disini adalah berlangsungnya suatu pola pengontrolan terhadap sistem politik, ekonomi, sosial, dan budaya yang sangat tidak menguntungkan bagi peningkatan kualitas hidup masyarakat miskin. Ketiga kendala utama tersebut saling terkait dan dapat menyebabkan kurang berhasilnya upaya meningkatkan partisipasi masyarakat terhadap suatu program pembangunan apabila hanya memperhatikan salah satu dari ketiga dimensi kendala tersebut.
Yang menjadi kunci untuk mengentaskan masyarakat dari kemiskinan sebenarnya berada pada kekuatan dalam diri masyarakat sendiri, untuk itu diperlukan upaya memberi daya kepada masyarakat atau dengan kata lain memberdayakan masyarakat. Upaya memberi daya tersebut tidak dapat disamakan hanya dengan memberi bantuan finansial belaka, namun harusnya lebih dari sekedar itu. Pemberdayaan masyarakat dalam tataran praktis harus berupa tindakan konkrit yang dapat meningkatkan kemampuan dan ketrampilan masyarakat atau lebih dikenal dengan peningkatan kualitas sumber daya manusia.

KESIMPULAN
Berdasarkan penyajian hasil dan pembahasan seperti yang dikemukakan pada bagian terdahulu, maka dapat ditarik suatu kesimpulan sebagai berikut:
1 Partisipasi masyarakat Kelurahan Bandulan sudah cukup menunjang dalam rangka pelaksanaan program P2KP, meskipun bentuk partisipasinya masih dalam tataran turut mengimplemantasikan program pembangunan. Partisipasi masyarakat khususnya masyarakat yang tergolong miskin sangat antusias mengikuti program P2KP, karena program ini memang ditujukan untuk mereka dalam rangka meningkatkan kesejahteraan hidupnya. Namun masyarakat yang sudah tergolong mampu masih dirasa kurang tingkat kepeduliannya dalam mensukseskan program P2KP, terutama untuk ikut menyumbangkan potensi yang dimilikinya baik berupa materi maupun pikirannya demi upaya menanggulangi atau mengentaskan masyarakat dari kemiskinan.
2 BKM Kelurahan Bandulan telah banyak melakukan upaya demi meningkatkan partisipasi masyarakatnya secara optimal. Upaya tersebut dilakukan berdasarkan pengalaman yang diperoleh selama menyelenggarakan program P2KP. Melalui proses pembelajaran yang dialami selama mengemban tugas sebagai lembaga pelaksana proyek P2KP di tingkat lokal, BKM Kelurahan Bandulan telah melakukan usaha perbaikan, menambah, dan menghilangkan hal-hal yang masih kurang sempurna, demi terjaminnya kelancaran pelaksanaan tugas, wewenang, serta tanggung jawabnya sebagai lembaga penyelenggara program P2KP.
3 Dalam rangka meningkatkan partisipasi masyarakatnya pada program P2KP, BKM Kelurahan Bandulan banyak menghadapi kendala yang cukup bervariasi. Kendala tersebut dapat dikelompokkan menjadi hambatan yang datang dari luar tubuh BKM, dan hambatan yang datang dari dalam diri BKM sendiri. Hambatan yang berasal dari luar BKM yaitu berupa belum dipahaminya aturan main dari program P2KP oleh masyarakat sehingga banyak yang menganggap bantuan kepada orang miskin tersebut tidak perlu dijaga kesinambungannya, selain juga hambatan yang bersangkut paut dengan kelemahan yang ada pada diri masyarakat miskin itu sendiri yang masih sangat rapuh untuk dipulihkan baik kondisi fisik-alamiahnya maupun kondisi mental-spiritualnya. Sedangkan hambatan yang berasal dari dalam tubuh BKM sendiri yaitu berupa masih rancunya status lembaga BKM sebagai lembaga sosial di satu sisi dan sebagai lembaga penyalur bantuan kredit di sisi lain, disamping hambatan yang berkaitan dengan koordinasi baik diantara maupun antar para pengurus masing-masing unit di BKM.
SARAN- SARAN Berdasarkan kesimpulan yang telah
dikemukan di atas, maka penulis menyarankan
hal-hal sebagai berikut:
1 Untuk menjaga keberlangsungan program P2KP di Kelurahan Bandulan, disarankan agar partisipasi masyarakat tidak hanya diarahkan pada bentuk partisipasi yang hanya turut serta dalam rangka implementasi program, tetapi harus ditingkatkan menjadi partisipasi dalam merencanakan dan mengevaluasi hasil pelaksanaan program. Untuk itu perlu direncanakan suatu program yang melibatkan masyarakat pengguna program dalam setiap tahap pembangunan yaitu perencanaan, pelaksanaan, serta monitoring dan evaluasi program. Dalam rangka mewujudkan hal tersebut, maka pengurus BKM perlu melibatkan atau meminta masukan dari unsur elit lokal seperti tokoh masyarakat, perangkat Kelurahan, dan para ketua/pengurus RT/RW dalam setiap penyusunan program kerja BKM, sehingga para elit lokal tersebut dapat turut serta mensukseskan, dan mengawasi jalannya pelaksanaan program kerja tersebut, serta bahkan dapat ikut bertanggung jawab apabila dikemudian hari program tidak dapat berjalan sebagaimana yang diharapkan.
2 Agar upaya peningkatan partisipasi masyarakat lebih meningkat, maka disarankan terutama bagi para pengurus BKM agar lebih serius melakukan perencanaan program kerja serta giat melakukan koordinasi yang terpadu, baik diantara maupun antar institusi/organis
asi terkait di tingkat lokal Kelurahan. Upaya perbaikan tanpa ditunjang dengan koordinasi dari para pelaksananya, maka tidak akan berjalan sesuai dengan apa yang diharapkan. Berusaha menumbuhkan dan mempertahankan komitmen para pengurus

untuk lebih meluangkan waktu dan menuangkan pemikiran yang arif dan bijaksana demi turut serta menanggulangi kemiskinan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat di lingkungan wilayahnya.
3. Agar kendala yang dihadapi dalam meningkatkan partisipasi masyarakat dapat diatasi dengan baik, maka perlu dilakukan pengkajian yang mendalam terhadap setiap unsur dan ciri permasalahan yang muncul dilapangan. Pengkajian ini bertujuan memperoleh gambaran yang utuh menyeluruh dari setiap masalah baik menyangkut personel, maupun berkaitan dengan komponen fisik yang mungkin dapat mempengaruhi keberhasilan suatu program pembangunan. Untuk itu pengurus BKM perlu melakukan kegiatan pemetaan terhadap potensi masyarakat Kelurahan Bandulan serta pemetaan terhadap kantong-kantong kemiskinan diwilayahnya. Upaya tersebut dapat dilakukan dengan menggunakan metode self survey atau menggunakan pendekatan paticipatory rural appraisal (PRA). Agar pengkajian terhadap permasalahan kemiskinan di wilayah kelurahan bisa dilakukan dengan baik dan dapat dipertanggungjawabkan, maka pihak BKM dapat meminta bantuan dari Lembaga pengabdian Masyarakat suatu Perguruan Tinggi yang terdapat di wilayah Malang.

DAFTAR PUSTAKA
Alfian, 1980, Kemiskinan Struktural: Suatu Bunga Rampai, Yayasan Ilmu-Ilmu Sosial dan HIPIS, Jakarta.
Baswir, Revrisond. 1999. Pembangunan Tanpa Perasaan, Evaluasi Penemuan Hal Ekonomi Sosial Budaya Orde Baru. IDEA dan Pustaka Pelajar. Yogyakarta.
Budiatna, Moh., 2001, Sosialisasi Harus dibarengi Pengawasan, Media Partisipatif No. 2 Th. II Edisi Februari 2001.
Dahlan, Alwi, 1980, Jaringan Komunikasi Sosial di Pedesaan sebagai Saluran Pemerataan Informasi. Jakarta.
Kartasasmita, Ginanjar, 1996, Pemberdayaan Masyarakat: Sebuah Tinjauan Administrasi, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar FIA, Unibraw, Malang
Korten, David, 1984, Strategic Organization for People Centered Development, Public Administration Review Vol; 40 No. 5,
Latief, M Syahbudin dan Suryatiningsih, 1994, Beberapa Kendala Pemberdayaan Masyarakat Miskin, dalam Mubyarto, dkk, 1994, Keswadayaan Masyarakat Desa Tertinggal, Aditya Media, Yogyakarta

Miles, M.B dan Huberman, A.M., 1992, Analisis Data Kualitatif, UI Press, Jakarta
Salim, Emil, 1984, Perencanaan Pembangunan dan Pemerataan Pendapatan, Inti Idayu Press, Jakarta
Soegijoko dan Kusbiantoro, 1997, Bunga Rampai Perencanaan Pembangunan di Indonesia, Grasindo, Jakarta
Sumodiningrat, Gunawan, 1998, Membangun Perekonomian Rakyat, Pustaka Pelajar, Yogyakarta
—————–, 1999, Pemberdayaan Masyarakat Dan JPS, PT Gramedia, Jakarta
Suparlan, Parsudi (Ed), 1993, Kemiskinan Di Perkotaan, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta
Supriatna, Tjahya, 2000, Strategi Pembangunan Dan Kemiskinan, Rineka Cipta, Jakarta
Tim Persiapan P2KP, 1999, Manual Proyek P2KP, Buku Satu: Pedoman Umum, Sekretariat P2KP Pusat, Jakarta








Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 94 other followers