Home » Jurnal (Page 4)

Category Archives: Jurnal

ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK SEBUAH PERBINCANGAN AWAL

ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK SEBUAH PERBINCANGAN AWAL
Soesilo Zauhar
Soesilo Zauhar, memperoleh gelar sarjana dibidang Administrasi Negara di Unibraw, dan mendapatkan gelar Master di bidang Administrasi Negara UGM, Kini menempuh program Doktor di Universitas Padjadjaran.

Pcngantar
Sejak Prof. Dwight Waldo memelopori suatu konferensi Adininistrasi Negara yang menggegerkan dunia Administrasi Negara dan yang akhimya melahirkan gerakan Neo Public Administration, yang kemudian diikuti dengan terbitnya buku-buku Toward a New Public Administration: The Minnow-brook Perspective (F. Marini Ed), Public Administration in a Time of Turbulence (D. Waldo) dan Neighbourhood Control in The I970s (G. H. Frederickson), maka masalah pelayanan publik menjadi topik yang menarik dan banyak dikaji oleh para ahli dan para pemerhati masalah administrasi publik. Besamya perhatian terhadap persoalan pelayanan publik ini disebabkan oleh 2 hal : Pcrtama: pada tataran teoritis, roenguatnya pendekatan ekologis sebagai pengganri pendekatan non ekologis, yang memandang administrasi publik sebagai sosok yang tak dapat dipisahkan dan bahkan bertmnpitan dengan persoalan polirik, sosial, ekonomi dan budaya. Kcdua, pada tataran empiris, menguatnya tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang berkualitas (Intema : 1993), akuntabilitas politik dan keuangan pelayanan sektor publik (Hog wood : 1993) dan merebaknya keinginan masyarakat imtuk melakukan reformasi/regulasi pelayanan publik sebagai akibat berbelit-belitnya pelayanan publik (Richardson : 1993).
Di Indonesia pembahasan tentang pelayanan publik mi telah lama dimulai. Sofian Effendi dan Riaz Hasan bisa disebut sebagai pelopor yang mempopulerkan pelayanan pubtik ke dalam diskursus ilmiah baik dalam bentuk peniikiran maupun penelitian yang kemudian diikuti oleh ahli-ahli lain seperti Irfan Islamy, Solichin Abdul Wahab dan lam-lain. Bahkan para ahli di kalangan pemerintahan (praktisi pemerintahan) tidak mau ketinggalan, dan berupaya keras untuk menghasilkan konsep serta upaya pemecahan terhadap permasalahan pelayanan publik. Akhir-akhir ini bahkan pemerintah telah pula secara tersurat bertekad untuk memperbaiki pelayanan publik, yang dapat dilihat antara lain dalam GBHN yang ingin mewujudkan birokrasi yang sesuai dengan hati nurani rakyat, dikeluarkannya Surat Keputusan MENPAN No: 81 / 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum, Keputusan MENPAN No: 06/1995 tentang Pedoman Penganugerahan Piala Abdi Satya- bakti dan Inpres 1/1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemermtah Kepada Masyarakat. Di daerahdaerah Tingkat II juga telah dibentuk UPMT (Unit Pelayanan Masyarakat Terpadu).

Ketertibatan Birokrasi Publik Dalam

Pelayanan Publik
Tema sentral yang menjadi objek amatan administrasi publik mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Kalau pada awalnya administrasi publik hanya berkaitan dengan fiuigsi tradisional administrasi seperti menjaga keamanan, ketentraman dan ketertiban masyarakat, objek amatan itu belakangan bergeser dan berkembang ke persoalan-persoalan yang lebih luas seperti pcrsoalan pelayanan publik dan persoalan publik lainnya yang hidup dan berkembang di masyarakat. Hal ini nampak misalnya pada gerakan Administrasi Negara Baru yang dipelopori oleh Waldo dkk., yang memasukkan nilainilai keadilan sosial atau persamaan dan pelayanan publik sebagai tema sentralnya, sua-tu nilai yang belum pemah diperhatikan oleh siapapun sebelum gerakan ini lahir. Lahirnya gerakan ini, dan gerakan lain serupa, yang melahirkan fenomena semakin merebaknya dan meluasnya intervensi negara, merupakan salah satu manifestasi dari diterimanya konsep negara kesejahteraan. Variasi dari intervensi negara dalam kehidupan masyarakat akan memberikan bentukan yang beragam terhadap pelayanan publik yang dilakukan oleh pemerintah.
Intervensi negara atau lebih tepatnya intervensi birokrasi publik, d^igan beragam variasinya, sangat diperlukan dalam pelayanan publik sebagian disebabkan oleh ketidak-sempumaan berlakunya teori pasar. Markel failures ridak dapat bekerja secara sempuma jika terjadi economic of scaie, monopoli dan ketimpangan informasi mengenai harga. Alasan lain kenapa birokrasi publik diperlukan dalam pelayanan publik, karena mekanisme pasar tidak dapat memben pelayanan dengan baik dan efisien ma-
nakala jenis pelayanannya termasuk kedalam kategori public goods and services, yaitu barang dan jasa yang dapat dinikmati oleh setiap orang pada saat yang bersamaan (non rivalry) tanpa melihat peran sertanya dalam penyediaan barang tersebut (non excludabi-lity). Adanya externalitas yaitu manfaat dan kerugian dari suatu kegiatan produksi tak diperhitungkan dalam penetapan harga, juga menjadi penyebab kenapa mekanisme pasar tak dapat berjalan secara efisien. Jika mekanisme pasar tak dapat beijalan dengan baik, dimana suatu pelayanan dapat dinikrnati oleh semua orang tanpa kecuali, tentu jarang atau bahkan tak ada pelaku bisnis / ekonomi yang tertarik untuk menyelenggarakan pelayanan publik. Dalam kondisi seperti ini ma-ka kehadiran birokrasi publik sangat diperlukan untuk membetulkan mekanisme pasar dan menghalangi mekanisme pasar yang merugikan publik. Pertimbangan lain yang sering dipakai sebagai justifikasi keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik adalah pertimbangan politik. Pertimbangan ini dipakai untuk menghindari kemungkinan masyarakat dirugikan oleh penyelenggaraan pelayanan di pasar bebas yang acapkali kepentingannya berbenturan dengan kepentingan publik.
Sekalipun keterlibatan birokrasi publik tak dapat dihindarkan dan dalam batas-batas tertentu mempunyai makna besar dalam pelayanan publik, yang menumt Osborne and Gaebler (1991) birokrasi publik diperiukan untuk manajemen kebijakan, regulasi, keadilan, mencegah eksploitasi, menjamin kontinyuitas dan stabilitas jasa serta menjamin keakraban sosial, namun bukan berarti ia merupakan satu-satunya lembaga yang paling baik dalam memberikan pelayanan kepada publik. Pada sisi lain, walaupun ia sering dikritik karena terlalu tambun, terlalu konservatif, terlalu kental dengan nuansa politik dan terlalu boros (Common : 1993) atau menurut Savas the job of govemment is to steer not to row the boat. Delivering

services is rowing and govemment is not very good at rowing. (Osborne and Gaebler : 1991, 25). Namun bukan berarti ia merupakan lembaga yang paling buruk penampilannya. Seperti halnya dengan instrumen pelayanan publik yang lain, semisal organisasi swasta, birokrasi publik mempunyai potensi dan limitasi dalam memberikan pelayanan kepada publik. la bisa lebih unggul dalam suatu situasi tetapi lemah atau buruk dalam situasi lain. la tidak bisa dipakai untuk jenis pelayanan yang sama dalam kondisi yang sama.
Dengan melihat pada aspek transaksi, Ouchi (1980) mengidentifikasi adanya 4 variabel yang dapat dipakai sebagai pegangan imtuk menentukan apakah organisasi pelayanan publik dikelola oleh swasta atau negara (organisasi publik). Empat variabel yang dimaksud adalah jenis dan karakteristik pelayanan, persyaratan informasi, persyarat-an normatif dan tingkat kepercayaan organi-sasi jarijngan.
Jenis dan karakteristik pelayanan adalah derajat kesulitan dalam mengukur kualitas pelayanan. Semakin sulit melakukan pengukuran terhadap pelayanan maka organisasi publik semakin berperan di dalamnya, dan semakin mudah pengukuran, organisasi swasta yang cocok untuk pelayanan publik. Dalam situasi dimana pengukuran kualitas sulit dilakukan maka birokrasi publiklah yang harus melakukan pemantauan. Sebab selain pemantauan ini memerlukan biaya yang tinggi, dalam kondisi seperti ini birokrasi publiklah yang dapat bekerja secara lebih efektif. Dengan demikian maka pengawasan lebih dapat dilakukan dengan mudah. Sebaliknya dalam situasi dimana pengukuran kualitas pelayanan publik mudah dilakukan, maka niekanisme pasar yang lebih cocok karena kualitas pelayanannya mudah diukur maka pemerintah juga lebih mudah memantau apakah pelayanan sektor swasta sudah dilakukan sesuai dengan ketentuan tanpa merugikan masyarakat.

Informasi mengenai harga pelayanan merupakan variabel kedua yang mempcngaruhi efektivitas pelayanan publik, apakah dilakukan sektor swasta atau birokrasi publik. Da-lam situasi dimana informasi mengenai har-ga pelayanan tidak tersedia maka sektor swasta kesulitan untuk menentukan atau menghitung nigilabanya. Dalam situasi semacam itu maka birokrasi publik menjadi alternatif yang lebih baik dalam melakukan pelayanan publik. Namun pada sisi lain biro-krasi publik harus ditunjang dengan penga-turan pemenntah. Sebab tanpa adanya pengaturan, dikhawatirkan birokrasi publik tak dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain sektor swasta akan bisa beroperasi dengan lebih baik, dan menjadi altematif pilihan dalam menyelenggarakan pelayanan publik manakala informasi mengenai harga tersedia.
Persyaratan normatif yang dituntut oleh organisasi swasta dan birokrasi publik untuk bisa beroperasi dengan baik berbeda antara yang satu dengan yang lain. Untuk bisa beroperasi dengan baik birokrasi publik harus mempunyai acceptance of authority. Tanpa apa ada aturan main yang jelas birokrasi publik tak mungkm akan dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain organisasi swasta tidak terlalu membutuhkan acceptance of autho-nty. la akan beijalan dengan baik kalau ada kebutuhan timbal balik antara penjual dan pembeh. Secara otornatis produsen barang dan jasa pelayanan akan memproduksinya manakala ada konsumen yang rnembutuhkan yang kemudian akan diikuti oleh adanya transaksi.
Variabel terakhir yang perlu diperhatikan adalah tingkat kepercayaan anggota jaringan organisasi. Dalam lingkungan birokrasi publik, seluruh kegiatan akan bisa bcrjalan jika sesama anggotanya saling mengenal. la tidak akan berjalan kalau seandainya antar anggota jaringan tak saling mengenal. Lain halnya dengan organisasi swasta. Dalam organisasi ini transaksi bisa saja berjalan tanpa

harus adanya saling kenal di antara anggota jaringan-penjual dan pembeli.
Keempat vanabel pokok itulah yang dapat dipakai sebagai kerangka acuan di dalam menentukan apakah barang dan jasa dalam pelayanan publik diserahkan kepada swasta atau dikelola oleh birokrasi publik. Dalam situasi dimana penilaian terhadap barang dan jasa bersifat sederhana, mformasi tentang harga tersedia, kepercayaan anggotajaringaii rendah dan secara normatif ada kebutuhan timbal balik, maka organisasi swasta yang lebih cocok. Sebaliknya, dalam situasi dima-na sulit melakukan penilaian terhadap bara-ng dan jasa, sulit memperoleh infonnasi harga, tingkat kepercayaan anggota jaringan ri-nggi dan secara normatif ada acceptance of authority, birokrasi publiklah yang lebih te-pat untuk mengelola pelayanan publik.
Variabel-variabel yang dikemukakan oleh Ouchi tersebut adalah variabel pokok. Masih terdapat segudang variebel lain yang perlu diperfiitungkan atau dipertimbangkan dalam mengelola pelayanan publik. Pelayanan publik merupakan sesuatu yang dinamis. Perubahan lingkungan, baik internal maupun eksternal, mengharuskan adnunistrasi pelayanan publik (kelembagaan, tata laksana dan personalia) melakukan penyesuaian terhadap dirinya sendiri, agar kinerjanya bisa sesuai dengan harapan semua fihak.

Administrasi Pelayanan Publik
Lonsdale dan Enyedi mengartikan service sebagai assisting or benefitting individuals through making useful things available to them. Sedangkan public service diberi makna sebagai something made available to the whole of population, and it involves things which people can not normally provide for themselves i. e people must act collectively (Lonsdale and Enyedi : 1991, 3). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pelayanan publik merupakan suatu upaya membantu atau memberi manfaat kepada publik melalui penyediaan barang dan atau jasa yang diperlukan oleh mereka.
Pada sektor publik, terminologi pelayanan pemerintah (government service) diartikan sebagai pemberian pelayanan oleh agen pemerintah melalui pegawainya (the de-livery of a service by a government agency using its own employees (Savas, 1987 : 62).
Negara dan sistem pemerintahan menjadi tumpuan pelayanan warga negara dalam memperoleh jaminan atas hak-haknya, maka peningkatan kualitas pelayanan (quality of service) akan semakin penting. Sebab manajemen publik sejak tahun 1980-an tclah berubah oleh fenomena intemasional, yang antara lain lahimya kompedsi tingkat global (global competitiveness) dalam sektor pelayanan (Silalahi, 1975 : 5).
Davidow (dalam Lovelock, 1988 : 18) menyebutkan bahwa pelayanan adalah halhal yang jika diterapkan terhadap suatu produk akan menmgkatkan daya atau nilai terhadap pelanggan (service is those thing which when added to a product,increase its utility or value to the customer). Lebih lanjut Lovelock {1988 : 19) menyebutkan bahwa pelayanan yang baik membutuhkan instruktur pelayanan yang sangat baik pula. Hal yang paling penting adalah membuat setiap orang dalam organisasi pada kualitas.
Crosby, Lehtimen dan Wyckoff (dalam Lovelock, 1988 : 217) mendefinisikan kualitas pelayanan sebagai berikut:
“Penyesuaian terhadap perincian-perincian (conformance io specification} dimana kualitas ini dipandang sebagai derajat keunggulan yang ingin dicapai, dilakukannya kontrol tenis menerus dalam mencapai keunggulan tersebut dalam rangka memenuhi kebutuhan pengguna jasa.”
Pelayanan merupakan respons terhadap kebutuhan manajerial yang hanya akan terpenuhi kalau penggunajasa itu mendapatkan produk yang mereka inginkan (Lovciock, 1988 : 5). Jika demikian halnya maka apa yang menjadi perumpamaan bahwa pembeli

adalah raja (the customer is always right) menjadi sangat penting dan menjadi konsep yang mendasar bagi peningkatan manajemen pelayanan.
Permintaan pelayanan jasa publik akan selalu meningkat baik kualitas maupun kuantitas, seiring dengan bertambahnya jumlah penduduk, meningkatnya kesejahteraan masyarakat dan perubahan lingkungan yang terus bembah. Guna memenuhi tuntutan tersebut, kesiapan dan kemampuan aparatur perlu semakin ditingkatkan, agar tak terjadi kesenjangan antara tuntutan dan harapan masyarakat di satu sisi dan kemampuan aparatur dalam pelaksanaan fungsi pelayanan di lam fihak. Untuk menghilangkan/ mengurangi kesenjangan mi para aparatur harus memiliki kemampuan profesional yang tinggi dan secara terus menerus mengikuti perkembangan yang terjadi di masyarakat. Untuk mengantisipasi keadaan seperti itu birokrasi publik harus disiapkan secara sistematis, dengan menciptakan sistem kelembagaan aparatur, sistem kepegawaian serta mekanisme ketatalaksanaan yang baik dan terpadu, sehingga pada gilirannya aparatur mampu dan siap dalam menghadapi tuntutan penggima jasa publik yang semakin menmgkat.
Pelaksanaan pelayanan publik berkaitan erat dengan moral dan etika birokrasi publik. Raining mengatakan … the public bureau-cracy stands in need of ethical sensittvity in order to serve the public interest, birokrasi publik periu memiliki kepekaan etika untuk bisa melayani publik dengan baik. Semangat kerja birokrasi yang berorientasi pada pelayanan publik harus menjadi pedoman keijanya. Dengan edka itu pula sins of services kesalahan dalam pelayanan seperti apatis (apathy), menolak berurusan {brush off), dingin (coldness), memandang rendah (condesclusion), bekerja secara mekanis (robotisme\ ketat kepada prosedur (role book) dan pingpong (round a round) tidak dijumpai dalam organisasi pelayanan publik.

Pelayanan publik yang diberikan pemerintah dewasa ini perlu diarahkan pada pemberdayaan masyarakat dan bukan untuk menyuburkan ketergantungan. Dalam situasi dimana sumber-sumber publik semakin langka keberadaannya, perlu dikembangkan pemberdayaan di kalangan masyarakat dan aparatur, karena dapat mengurangi beban pemerintah dalam pelayanan publik. Sebagaimana dikatakan oleh Thoha “…. Peran dan posisi birokrasi dalam pelaksanaan pelayanan publik harus diubah. Peran yang selama ini suka mengatur dan minta dilayani, menjadi suka melayani, suka mendengarkan tuntutan, kebutuhan dan harapan-harapan masyarakar (Thoha : 1997, 7).
Dalam perkembangan berikutnya temyata hakekat pelayanan publi
k bukan sematamata persoalan administratif belaka seperti pemberian ijin dan pengesahannya, atau pemenuhan kebutuhan fisik seperti pengadaan pasar dan puskesmas, tetapi ia mcncakup persoalan yang lebih mendasar yakni pemenuhan keinginan/kebutuhan pelanggan. Hal ini wajar karena dalam setiap organisasi, pemenuhan dan pemberian pelayanan kepada pelanggan merupakan suatu tuntutan. kualitas pelayanan dan kepuasan pelanggan sangat diutamakan mengingat keduanya mempunyai pengaruh yang besar kepada keberlangsungan dan berkembangnya misi suatu organisasi.
Beberapa sendi yang perlu diperhatikan dalam pelayanan publik sesuai dengan Keputusan MEMPAN Nomor: 81/1993 adalah sebagai berikut: Sederhana : Prosedur atau tata cara pelayanannya diselenggarakan se-cara mudah, lancar, cepat, tidak berbelit-belit dan mudah difahami serta mudah dilak-sanakan. Kejelasan dan Kepastian : Terutama yang berkaitan dengan prosedur dan tata cara, persyaratan teknis administratif, rincian biaya dan cara pembayarannya, waktu penyelesaian, hak dan kewajiban serta pejabat yang menenma keluhan.

Keamanan : Proses dan hasil layanan yang diberikan harus mengandung unsur keamanan dan kenyamanan serta kepastian hukum.
Ketcrbukaan : Prosedur, tata cara, waktu penyelesaian dan rincian biaya harus diinformasikan secara terbuka.
Efisiensi : Persyaratan yang diperlukan terbatas pada hal-hal yang langsung berkaitan dengan hasil layanan.
Ekonomis : Biaya tidak membebani atau memberatkan masyarakat.
Keadilan : Pelayanan harus diusahakan seluas niungkin dan menjangkau semua lapisan masyarakat.
Bermutu : Selalu tepat waktu dengan kualitas tanpa cacat.
Untuk mendorong peningkatan kualitas pelayanan publik pemerintah memberikan penghargaan Abdi Satya Bhakti kepada unit pelayanan yang telah memberikan pelayanan terbaiknya. Adapun aspek-aspeknya meliputi perbaikan sistem dan prosedur layanan, peningkatan kualitas perilaku staf dan pimpinan instansi dalam menyediakan pelayanan dan evaluasi kepuasan masyarakat.
Untuk tujuan yang sama, banyak negara melakukan langkah-langkah reformasi manajemen pemenntah dengan mendorong tanggung jawab pembuatan kq^utusan dari bawahan {responsibilityJor decision making do^rrward)^ meningkatkan penggunaan sektor privat untuk memberi pelayanan publik dan konsentrasi yang lebih besar pada kualitas pelayanan yang diberikan kepada warga negara (citizen) sebagai pelanggan {custom-er) (Kim, 1997 : 7). Sehingga pada gilirannya, standar kinerja organisasi publik akan sama dnggi dengan standar kinerja organi-
sasi bisnis, bahkan dengan semakin tingginya tuntutan daiam pelayanan publik, membuat administrasi publik bergerak lebih “businesslike”.
Gore (1995 : 91) mengemukakan bahwa, “agar pemerintah dapat berkompetisi di dalam sistem ekonomi global seperti sekarang ini dimana konsumen adalah raja tidak seperti sistem ekonomi domestik sekarang ini, dimana pengusaha adalah raja, maka pemenntah harus berpaling dari budaya restriktif kepada budaya responsif. (Hodge, 1996 : 6) mengatakan bahwa membuat daftar perkembangan reformasi sektor publik antara lain dimulai dengan pengukuran performance hudgel, masalah-masalah managerial, masalah desentralisasi – sentralisasi, prtvatisasi, benchmarking, re-engineering, reinventing govemment, hingga customer focus dan customer service.
Pemerintah yang baik (Good government) menurut pemahaman Gore (1995:92) adalah pemerintah yang digerakkan oleh suatu kesadaran baru dan sikap responsif da-ri para pengguna jasa (government is driven by a new awareness of and responsiveness to customers).
Lebih lanjut Gore (1995 : 117) mengemukakan bahwa untuk mengelola pemerintahan secara baik dan dapat memperkecil biaya operasional pemerintah (cost of government) maka perlu diperhatikan empat hal sebagai berikut:
a. Mereduksi ukuran dan jumlah lembaga pemerintah, program, dan staf
(downsizing).
b. Mernpermudah prosedur (steaming}
c. Mereformasi lembaga-lembaga secara struktural agar dapat menjalankan misinya dengan baik (re-structuring).
d. Melimpahkan fungsi kepada sektor swasta yang lebih piawai {privat-zing).
Menurut Savas (1986) penerapan konsep privatization dalam suatu manajemen pemerintahan akan memunculkan butir implikasi sebagai berikut:
a. Efficiency through competition b. Equity c. Public debt reduction d. Wide share ownership e. Employee share ownership f. Strengthen the capital market
g. Ease public sector pay problems h. Reduce govemment involvement in enterprise decision making i. Protect the national interest j. Political advantage.

Tentu sebagaimana banyak negara, Indonesia juga telah dan sedang menerapkan program-program privatisasi. Dikembangkannya kontrak manajemen seperti; BOT (Bw/d, Operate, Tramfer), BTO (Bulld, Transfer, Operate), BOO (Build, Operate, Owned), dan BOL (Build, Operate, Lease), merupakan contoh-contoh varian privatisasi.
Pertimbangan filosofis yang mendorong pemerintah untuk melancarkan kebijakan privatisasi sebenamya ialah karena pemerintah ridak sehamsnya mengerjakan hal ihwal bisnis. Jika objeknya sungguh-sungguh tidak menyangkut hajat hidup orang banyak (Suryawikarta, 1997 : 1). Jika demikian halnya, maka pemerintah harus secara selektif mengidentifikasikan barang-barang atau jasa-jasa apa yang dikatagorikan publik (public goods) dan dikatagorikan swasta (private goods) (Sudarsono, 1996 : 41).
Bila barang dan jasa (goods and service) yang sebenamya bercirikan swasta (private) masih juga diproduksi atau terlalu banyak disubsidi oleh pemerintah, maka pertumbuh” an beban pemerintah akan semakin tidak da-pat dikendalikan, sehingga efisiensi dan efektivitas dalam manajemen pemerintahan dengan sendirinya tidak akan tercapai. Itulah sebabnya, di banyak negara dikembangkan paradigma reinventing govemment dengan prinsip a smaller, better, faster and cheaper govemment (Osbore dan Gaebler, 1992).

Kesemua upaya di atas pada intinya memfokuskan penataan pemenntahan agar dapat merangsang pertumbuhan sektor swasta dan masyarakat luas, serta memngkatkan kualitas pelayanan publik.
Groonros (dalam Lovelock, 1988 : 9) menyebutkan bahwa manajemen pelayanan yang efektif memerlukan perubahan fokus dari menciptakan produk berkualitas dan daya manfaatnya, menjadi kualitas keseluruhan serta daya manfaat yang meliputi setiap aspek hubungan dengan pengguna jasa. (Vrye 1994 : 5) menyebutkan bahwa “pelayanan yang baik merupakan bisnis yang menguntungkan (good service is good business).
Pada tingkat kompetisi yang akan semakin terbuka di era globalisasi nanti, maka dorongan untuk membangun pemerintahan yang digerakkan oleh pelanggan {building a customer driven government) dengan seinakin memperbaiki manajemen pelayanan, semakin strategis dan menjadi vanabel penentu dalam memenangkan kompetisi ini. OIeh karena itu, perlu adanya perubahan perspektif manajemen pelayanan yang mengubah fokus manajemen baik dalam perusahaan jasa maupun perusahaan manufaktur. Perubahan perspektif yang dimaksud, menurut Gronroos (dalam Lovelock, 1988 : 10) adalah sebagai berikut:
a. Dari berdasarkan daya manfaat produk menjadi daya manfaat total dalam hubungan dengan pengguna jasa. (jrom the product based utility in (he customer relationship).
b. Dari transaksi jangka pendek menjadi hubugan Jangka panjang (from short-from transaction to long from relationship).

c. Dari kualitas inti (baik barang maupun jasa) kualitas teknis dari suatu produk pada kualitas yang diharapkan dan dipersepsikan para pengguna jasa dalam mempertahankan hubung-an dengan pengguna jasa (from care product) {good or service) quality the technical quality of the outcome to total customer perceived quality in enduring customer relationship).
d. Dari menghasilkan solusi teknis sebagai proses kunci dalam organisasi menjadi pcngembangan daya man-faat dan kualitas keselumhan sebagai proscs kuncinya. (jrom production of the technical collection as the key process in the organization to developing total utility and total quality as the key process).
Kualitas pelayanan (s
ervice quality) telah hampir menjadi faktor yang menentukan dalam menjaga keberlangsungan suatu organisasi birokrasi pemerintah maupun organisasi perusahaan. Pelayanan yang baik dan sesuai dengan kebutuhan pengguna jasa publik, sangat penting dalam npaya mewujudkan kq)uasan pengguna jasa publik {customer satisfaction).
Pada saat lingkungan bisnis bergerak ke suatu arah persamgan yang semakin ketat dan kompleks, dimana titik tolak strategi bersamg selalu diarahkan kepada asumsi, bahwa kondisi pasar sudah bergeser dari “sellers market” ke “buyers market” maka sebagai kata kuncinya menurut Husaini (1994 : 3) adalah memenangkan persaingan pasar melalui orientasi strategi pada manajemen pelayanan prima (excellent service management).
Untuk me\vujudkan kondisi sebagainTana disebutkan di atas, dipcrlukan pemahaman terhadap faktor kunci ekstemal dengan cara:
a. Memulai mengenali dinamika customers need and wants;
b. Mengembangkan suatu kerangka pendekatan ke arah pencapaian kepuasan pelanggan.
c. Pertemukan tujuan badan usaha dalam rangka pencapaian kepuasan pelanggan (Husaini, 1994 : 3).

Faktor-faktor eksternal tersebut, perlu direspons setiap pucuk pimpinan baik pimpinan dalam organisasi birokrasi mapun perusahaan, dengan mengintegrasikan berbagai unsur atau elemen guna menghasilkan produk layanan yang dapat memuaskan penggunajasa, dimana pada intinya adalah perlunya perbaikan kinerja organisasi yang berorientasikan pada keselunihan proses untuk menciptakan “value to customer” yang terkait dengan aspek mutu produk dan jasa, waktu pembuatan dan penyerahan (cycle time), biaya yang rendah serta produktivitas yang sangat tinggi (Husaini, 1994 : 4). Jika demikian halnya, maka pucuk pimpinan itu, memiliki peranan sentral dalam meningkatkan kualitas pelayanan, sehingga mainpu memberikan kepuasan kepada pelanggan. Oleh karena itu, pucuk pimpinan dituntut memiliki visi kebijakan dan strategi yang jelas. Kondisi demikian sebagaimana terlihat dalam gambar berikut ini:

Gambar PROCES DRIVEN IMPROVEMENT Sumber: Husaini, Jurnal Ilmu Administrasi Nomor 3/Vol. II/Tahun 1994.

Jika demikian halnya, maka menempatkan konsumen pada tingkat yang terhormat akan menjadi kekuatan penting dalam memenangkan kompctisi di tmgkat global. Da-lam mengembangkan organisasi yang berorientasi konsumen {customer oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada kebutuhan dan keingman pelanggan (custo-mer needs and wants) dan persepsi konsumen terhadap nilai dan mutu suatu produk (barang dan jasa) banyak dipengaruhi oleh pelayanan prima sebagai atribut yang melekat pada prodnk inti itu sendiri (Saragih, 1994:21).
Kotler (dalam Saragih, 1994 : 21) menyebutkan bahwa, “konsumen masa depan mengmgmkan proses yang lebih cepat, profesionalisme dan praktis”. Demildan halnya Lovelock (1992 : 47) bukan hanya mengi kuti kemajuan teknologi tetapi hendaknya lebih banyak ditujukan sebagai jawaban atas permmtaan konsumen yang menginginkan mformasi yang lebih baik, pelayanan yang lebih cepat dan variasi penunjukan produk mti yang lebih memikat.
Dalam tingkat operasional, nienurut pandangan Saragih (1994 : 22) akan menimbulkan masalah sebagai berikut:
a. Bagaimana fimgsi pelayanan konsumen ini diaktifkan untuk memenuhi kebutuhan konsumen.
b. Orang-orang dan sistem macam apa yang dibutuhkan imtuk memenuhi kebutuhan konsumen.
c. Bagaimana mendesain suatu fungsi pelayanan yang baik serta bagaimana menjalankannya secara efektif.

Solusi yang dipandang tepat untuk mengatasi masalah tersebut, adalah perlunya penyediaan pelayanan yang tepat, dan konsisten pada saat dibutuhkan, dan pada gilirannya akan menimbulkan rasa puas pada pemakai jasa (Normann, 1991 : 52). Sedangkan Vrye (1994 : 48) menekankan kepada periimya manajer pada organisasi jasa yang harus memahami dengan baik jenis-jenis keluhan pengguna jasa.

Kesulitan mendapatkan pelayanan yang berkualitas akan mengakibatkan munculnya take andgive antara client atau customer dan yang memberi pekerjaan (Silalahi, 1997:13). Jika hal ini terjadi maka akan memun-culkan adanya suap, sebab bagi orang-orang yang membayar uang suap, kelambatan pe” layanan dapat diatasi dengan mudah. Kece patan pekerjaan yang didasarkan atas suatu imbalan kepada pejabat atau pegawai yang melayani mereka, hanya akan nnengakibatkan kurangnya rasa hormat pengguna jasa terhadap organisasi.
Agar aktivitas dan pengambil keputusan lebih dekat dan mengutamakan pelayanan pelanggan maka harus diciptakan struktur organisasi yang apresiatif dan adaptif yakni struktur yang lebih desentralisasi. Dengan demikian pemimpin yang berjiwa wirausaha secara naluriah mencoba menjangkau pendekatan yang terdesentrahsasi dengan mengarahkan banyak keputusan ke “pinggiran” atau menekan otoritas keputusan yang lain ke “bawah” dengan membuat hirarki menjadi datar (flat) dan memberi otoritas kepada pegawainya (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283).
Dalam konsep manajemen pelayanan, “memudahkan” wewenang dengan tidak hanya sekedar mendelegasikan kepada bawahan (Wellim, Byham, Wibon, 1991 22) hal mana dapat meningkatkan customer service (Stewart, 1994 : 12). Secara kelembagaan {institutions), upaya untuk mendekatkan pengambil keputusan dengan pengguna jasa (customer) memang diperlukan perubahan kelembagaan (institutional change) dan pembangunan kelembagaan {institutional development). Oleh sebab itulah maka perubahan struktur dari vertikal ke horizontal atau mengubah stmktur “tall” mcnjadi struktur “flat”, yang oleh Osborne dan Gaebler (1992 : 281) dikatakan sebagai “pemerintahan desentralisasi dari hierarki maupun parti- sipasi dan tim kerja”. Hal ini dimaksudkan untuk mendekatkan jarak antara pengambil keputusan dengan pelanggan yang oleh Stewart disebut sebagai “close to the customer” (Stewart, 1994 : 7).

Dalam dunia sekarang, dimana informasi sebenamya tidak terbatas, komunikasi antar daerah terpencil bisa mengalir seketika, ba
nyak pegawai negeri yang sudah terdidik, dan kondisi telah berubah dengan kecepatan yang luar biasa, sehingga tidak ada waktu lagi untuk menunggu informasi naik ke rantai komando dan keputusan untuk turun. Sebab itu dalam dunia sekarang ini, sesuatu hanya akan berjalan lebih baik jika mereka
yang bekerja di organisasi publik memiliki otoritas untuk mengambil keputusan sendiri (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283). Dengan demikian struktur yang didesentralisasi merupakan suatu solusi yang mendekatkan pembuat keputusan publik dengan pengguna jasa publik. Sehingga pada gilirannya berbagai tuntutan penggima jasa publik akan lebih cepat dapat direspons. Adapun ciri-ciri dan struktur yang didesentralisasi (flat) sebagaimana disebutkan oleh Gomez dan kawan-kawan (1995 : 83) adalah sebagai berikut:
a- Decentralized management approach
b. Few levels of management
c. Horizontal careerpath that cross functions
d. Broadly defined jobs
e. Gcneral job description
f. Flexibel boundaries between jobs and units
g. Emphasis on team
h. Strong focus on the customer

Hal lain yang perlu dipertimbangkan dalam peningkatan kualitas pelayanan (service quality) ialah pembagian keija atau deferensiasi, Gordon (1993 : 498 – 504) menyebutkan bahwa:
a. Dalain ha) pembagian keija agar bercLasarkan diferensiasi harizontal
yang menekankan diferensiasi personal.
b. Dalamhal option for coordination agar dikembangkan central adjust-ment dengan slandardization of work process, standardization of output dan standardization of skill.
c. Dalam hal information processing, agar didasarkan pada organic structure yang memiliki a high information processing yaitu kapasitas yang cepat dan akurat.

Dalam mengembangkan organisasi yang berorientasi kq)ada konsumen {customer oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada konsiderasi tentang kebutuhan dan keinginan pengguna jasa, sebab dalam kesalahan dalam pengidentifikasian kebutuhan dan harapan pengguna jasa akan menyebabkan pelayanan menjadi ridak berarti dan sia-sia.
Hal-hal yang dapat dipergimakan untuk semakin memahami kemginan penggima jasa adalah perlunya melakukan identifikasi terhadap berbagai faktor yang mempengaruhi pengguna jasa (customer) dalam suatu organisasi. Lovelock (dalam Husaini. 1994 : 8) menyebutkan bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi pengguna Jasa (customer) itu adalah sebagai berikut:
a. Sarana dan fasilitas yang mendukung efisiensi dalarn kontak dengan konsumen (presence of absence of intermediaries}.
b. Kualitas dan kuantitas kontak dengan konsumen (high contact as low contact).
c. Konsumen yang dapat berupa individual buyers organisasi (institutional vs individual purchase).
d. Lamanya proses layanan berikut karakteristik yang menyertai layanan tersebut (duration of service delivery process).

e. Keterbatasan yang mungkin terdapat dalam pelayanan (capacity contrained service).
f Frekuensi dari penggunaan dan pembelian ulang (frequency at use and repurchase).
g. Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (frequency at use and repurchase}.
h. Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (level of complexity).
i. Menyangkut tingkat resiko kegagalan yang mungkin terjadi dalam pelayanan yang diberikan (degrees of risk).

Datangnya era pelayanan terbaik kepada pelanggan. sangatlah relevan dengan prinsip pengembangan organisasi yakni terwujudnya a smaller, better, faster and cheaper government, yang menurut bahasa Osborne dan Gaebler agenda ini bertumpu pada prinsip customer driven govemment. Instrumen-nya adalah pembuktian model mental para birokrat untuk lebih suka melayani. Model yang pertama, menempatkan pemimpin pun-cak birokrasi berada pada paramida tertinggi dengan warga negara (customer} berada pada posisi bawah. Sebaliknya, model yang

kedua menempatkan warga negara (customer) berada pada puncak piramida dengan pemimpin birokrasi berada pada posisi paling bawah, dimana sasaran akhir dan pengembangan model ini, tidak lain adalah dicapainya pelayanan terbaik kepada masyarakat (Sudarsono, 1996 : 42).
Pcnutup
Keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik di samping menunjukkan manfaat dan keu-nggulan tertentu, sekaligus juga menunjukkan kelemaliannya. Berbagai kritik dilontarkan kepada birokrasi publik seperti boros, kaku, berbelit-belit dan semacamnya, namun pada saat yang sama ia masih diperlukan karena mampu melindungi kepentingan publik dan menciptakan keadilan. Adanya upaya untuk mencoba – masukkan prin-sip bisnis ke dalam sektor publik melahirkan pola baru scperti kemitraan, customer focus dan lain-Iain. Lahirnya orientasi baru ini menyebabkan kualitas layanan tidak hanya diukur dan sudut kualitas produk, tetapi juga dilihat dan sudut kualitas layanan. Akibat lebih lanjut persoalan pelayanan publik meluas ke persoalan kemitraan. responsivitas. responsibilitas, akuntabilitas, aksesibilitas dan lain-lain.

KEPUSTAKAAN PILIHAN

Barzelay, Michael 1992 Breaking Through Bureaucracy: A New Vision For Managing Government. Berkeley, Califomia ; University of Califomia Press.
Elliasen, Kjel and lan Kodiman 1993 Managing Public Organization, London : Sage Publications

Flyn, Norman 1990 Public Sector Management Great Britain : Mavester Wheat Sheaf
Hayes. Bob E 1998 Measuring Customer Satisfaction. Survey Design, Use and Statistical Analysis Methods. Milwaukee, Wisconsin : Asq Quality Press.

Hughes. Dwen E. 1994 Public Management and Administration. An Introduction. Great Britain : The Mac Millan Press.
Ingraham, Patricia and Barbara Romzek 1994 New Paradigms For Govemment. Issues For The Changing Public Service. Great Britain : The Mac Millan Press.
Lovelock, Christoper 1994 Product Plus : How Product Service Competitive Advantge. New York : Mc Graw Hill.
Lane, Jan Erick 1995 Public Sector : Concepts, Models and Approaches. California Sage Publications
Osborne, David and Ted GaeMer 1991
Reinventing Govemment : How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector. New York : Penguin Book.
Osborne, David and Peter Plastrik 1997 Banishing Bureaucracy : The Five Strategies For Reinventing Government. New York : Addison Wesley Publishing.
Savas, Es 1982 How To Shrink Government. Privatizing The Public Sector. Chatam, New Jersey : Chatam House Publisher.
Savas, Es 1987 Privatization. The Key To Better Government Chatam, New Jersey : Chatam House Publisher.

PROSPEK KEWENANGAN DAERAH DALAM RANGKA PENINGKATAN PENDAPATAN ASLI DAERAH (PAD)

PROSPEK KEWENANGAN DAERAH DALAM RANGKA PENINGKATAN PENDAPATAN ASLI DAERAH (PAD)
Prospect of Local Authorities in Increasing of Local Original Income (PAD)”, (An Investigation About Local Authorities In Implementing No. 22 1999 Act About Financial Balance Between Central And Local at Jombang Regency
Suatu Kajian Kewenangan Daerah dalam Mengimplementasikan UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah Di Kabupaten Jombang

Hadi Purnama
Pemda Dati II Jombang
Moch. Ichsan
Fakultas Ilmu Administrasi
Yuli Andi Gani
Fakultas Ilmu Administrasi
ABSTRACK
The prevailing of No 22 1999 Act about Local Government and No 25 1999 Act about Financial Balance Between Central And Local in Indonesia have logical consequences that make changes in governmental implementation system at local government. The condition at Jombang Regency is indicated by the greater of local authorities and central policy about fiscal decentralization influence to the small of Local Original Income (PAD) to Local Income and Expenditure Budget (APBD). The problem is local government demanded to be able to manage their own authorities so they can increase PAD as measuring rod of local autonomy as realization of No 22 1999 Act and No 25 1999 Act.
Based on the problem above, the goals of this research are to describe that local authorities have been implemented appropriate with No 22 1999 Act and No 25 1999 Act and PAD condition on its authorities, describe the obstacles that faced in local authorities implementation in increasing PAD of Jombang Regency.
Using qualitative approach and analysis, the results of this research indicate that Central Authorities which its given to Local Government do not show Local Government yet, because technically and operationally, Local Government still get authorities, because central about local autonomy in several field still half hearted, beside the local apparatus still not understand yet about Local Vision and Mission, and overlapping of main task and function among task units. Local authorities do not show PAD improvement yet significantly and fiscal decentralization policy that implemented through General Allocation Fund (DAU) show dominant role in APBD.
As follow up of Local Autonomy implementation, Jombang Regency Governments attempt to increase local resources with managing of its authorities, because the exist authorities is very prospectus in increasing local income resources to realize that the stand alone of local financial is one of important aspect in local autonomy that real and responsible. It is suggested that both legislatif and executive should employ authorities to increase Local Original Income (PAD)
Keywords: PAD, Financial Balance
ABSTRAK
Berlakunya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah di Indonesia telah membawa konsekuensi logis bahwa terjadi perubahan dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Di Kabupaten Jombang kondisi tersebut ditandai dengan semakin banyaknya kewenangan daerah yang dimiliki dan kebijakan Pemerintah Pusat dalam hal desentralisasi fiskal. Diharapkan dengan adanya kewenangan tersebut daerah otonom dapat memperoleh sumber pembiayaan dalam melaksanakan otonominya. Untuk itu Pemerintah Kabupaten Jombang dituntut untuk dapat mengelola kewenangan dengan baik agar Pendapatan Asli Daerahnya bisa semakin meningkat. Berdasarkan hasil yang ada, tampak bahwa Pendapatan Asli daerah yang ada masih kecil sumbangannya bila dibandingkan dengan pendapatan di luar Pendapatan Asli Daerah. Hal ini menunjukkan bahwa pengelolaan kewenangan yang ada belum dilakukan secara optimal.
Sesuai dengan permasalahan di atas maka tujuan dari penelitian ini adalah untuk menggambarkan kewenangan daerah dilaksanakan sesuai dengan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999 dan kondisi PAD atas kewenangan yang dimiliki, menggambarkan kendala-kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan daerah di Kabupaten Jombang serta mengetahui prospek pelaksanaan kewenangan daerah dalam rangka peningkatan PAD di Kabupaten Jombang.
Dengan mengaplikasikan pendekatan dan analisis kualitatif hasil penelitian menyimpulkan bahwa kewenangan Pemerintah Pusat yang dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah belum menampakkan Pemerintah Daerah yang otonom, sebab secara teknis dan operasionalnya Pemerintah Daerah masih mengalami kesulitan dalam menjalankan kewenangan, hal ini disebabkan kebijakan Pemerintah Pusat dalam otonomi daerah di beberapa bidang kewenangan masih setengah hati, di samping pengelolaan kewenangan daerah belum optimal karena sebagian besar aparatur masih belum memahami visi dan misi daerah, serta masih tumpang tindihnya tugas pokok dan fungsi antar unit kerja. Kewenangan daerah secara signifikan belum menunjukkan kenaikan PAD dan kebijakan desentralisasi fiskal yang diimplementasikan melalui Dana Alokasi Umum (DAU) menunjukkan peranan dominan dalam APBD.
Sebagai tindak lanjut pelaksanaan Otonomi Daerah, Pemerintah Kabupaten Jombang telah berupaya meningkatkan sumber daya lokal dengan mengelola kewenangan, karena kewenangan yang ada sangat berprospek dalam meningkatkan sumber-sumber penerimaan pendapatan daerah, guna mewujudkan kemandirian dalam otonomi daerah yang nyata dan bertanggungjawab. Untuk itu disarankan agar baik pihak legislatif maupun eksekutif bekerja sama dalam pelaksanaan kewenangan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah.
Kata Kunci: PAD, Perimbangan Keuangan
PENDAHULUAN
Latar belakang
Pembangunan merupakan proses perubahan yang dilaksanakan oleh hampir semua bangsa-bangsa di dunia, karena pembangunan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari usaha mencapai kemajuan bagi bangsa tersebut. Pembangunan nasional dilaksanakan bersama oleh masyarakat dan pemerintah. Masyarakat adalah pelaku utama pembangunan, sedangkan pemerintah berkewajiban untuk mengarahkan, membimbing dan menciptakan suasana yang menunjang.
Pemerintah Daerah dengan kewenangan yang dimilikinya berperan dalam pelaksanaan pembangunan. Dalam rangka otonomi daerah yang diperluas tersebut berbagai bentuk kebijakan akan ditempuh oleh organisasi pemerintah daerah dalam rangka melaksanakan kewenangan tersebut, yang diharapkan ialah menentukan lebih dahulu apa yang akan dikerjakan orang-orang, dengan siapa mereka akan mengerjakannya, bagaimana mengerjakan, keputusan apa yang akan mereka buat, informasi apa yang akan mereka terima, bilamana dan bagaimana, serta berapa kali mereka akan melaksanakan tindakan dan mengambil keputusan tertentu.
Sehubungan dengan hal ini, maka daerah otonom akan dituntut untuk menyusun rencana, kebijakan, prosedur, peraturan, saluran laporan, garis wewenang dan komunikasi. Suatu kebijakan dalam implementasinya menurut Abdul Wahab (1999), tidak hanya sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran birokrasi melainkan lebih dari itu, menyangkut masalah konflik, keputusan, siapa yang memperoleh kebijakan dan apa yang diperoleh dari kebijakan. Kebanyakan kebijakan negara berbentuk peraturan perundang-undangan dan lainnya berupa berbagai macam ketentuan, dan ketetapan.
Berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 dalam konteks diatas adalah suatu kebijakan, dimana kebijakan tersebut berbentuk aturan yang mengatur seberapa besar dan seberapa luas kewenangan daerah dalam mengelola sumber daya yang dimiliki. Sebagaimana dijelaskan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 (pasal 1, huruf h), bahwa Otonomi Daerah adalah kewenangan daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Selanjutnya kewenangan Daerah Kabupaten/Kodya menurut Bryant dan White (1987) adalah bentuk dari kewenangan politik dan kewenangan administratif, dimana
bobot dari kedua bentuk tersebut akan mencerminkan otonomi daerah di Indonesia. Pemberian wewenang pada Pemerintah Daerah sedikit banyak harus diikuti dengan sistem pembiayaan pada Pemerintah Daerah untuk menjalankan fungsinya pada pembangunan.
Dalam rangka menjabarkan otonomi, maka sumber pembiayaan di Pemerintah Daerah seharusnya mampu ditanggung oleh Pemerintah Daerah sendiri di samping Dana Alokasi Umum (DAU) dari Pemerintah Pusat, untuk itu sudah selayaknya Pemerintah Daerah berupaya menggali potensi yang ada di daerahnya untuk meningkatkan besarnya Pendapatan Asli Daerah.
Meskipun sekarang ini Undang-Undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 telah dicanangkan, akan tetapi dalam pelaksanaannya masih terdapat beberapa kendala, baik secara internal maupun eksternal. Polemik utama dalam hal ini adalah masalah keuangan pemerintah daerah, yaitu masih banyaknya Pemerintah Kabupaten dan Kodya yang belum mampu untuk berdiri sendiri apabila ditinjau dari segi keuangannya.
Kabupaten Jombang sendiri adalah bidang sumber pembiayaan daerah otonomi, PAD masih sangat kecil sedangkan DAU sebagai bentuk lain dari subsidi justru semakin besar, karenanya sehubungan dengan hal tersebut di atas maka berdasarkan kewenangan yang dimiliki oleh daerah otonomi, yang implikasinya dalam bentuk peraturan atau perundang-undangan yang ada harus dapat dipergunakan seoptimal mungkin agar Pendapatan Asli Daerah dapat ditingkatkan. Berdasarkan pada pemikiran di atas, maka penelitian ini dilakukan dengan mengambil judul “Prospek Kewenangan Daerah dalam Rangka Peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD)”.
Rumusan masalah
Berdasarkan latar belakang di atas, rumusan masalah dalam penelitian ini adalah:
1 Bagaimana kewenangan daerah dilaksanakan sesuai dengan UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999 serta kondisi Pendapatan Asli Daerah atas kewenangan yang dimiliki di Kabupaten Jombang?
2 Kendala-kendala apa yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan di Kabupaten Jombang dengan berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999?
3 Bagaimana prospek pelaksanaan kewenangan daerah dalam rangka peningkatan Pendapatan Asli Daerah di Kabupaten Jombang?

Tujuan penelitian
Penelitian ini mempunyai tujuan sebagai berikut:
1 Mendeskripsikan kewenangan daerah dilaksanakan sesuai UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999 serta kondisi Pendapatan Asli Daerah atas kewenangan yang dimiliki di Kabupaten Jombang.
2 Mendeskripsikan kendala-kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan daerah di Kabupaten Jombang dengan berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999.
3 Mendeskripsikan prospek pelaksanaan kewenangan daerah dalam rangka peningkatan Pendapatan Asli Daerah di Kabupaten Jombang.

Manfaat penelitian
Manfaat dari penelitian ini adalah:
1 Secara teoritis dan akademis penelitian ini memberikan kontribusi kepada ilmu pengetahuan khususnya dalam bidang studi Administrasi Pemerintahan Daerah pada umumnya.
2 Secara praktis, diharapkan hasil dari penelitian ini untuk memberikan input dalam rangka menyusun kebijakan Keuangan Daerah di kabupaten Jombang, sebagai masukan dalam menetapkan kebijakan Pemerintah Daerah.

METODE PENELITIAN
Jenis penelitian
Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan kualitatif, yang oleh Kirk dan Miller (dalam Moleong, 1990) didefinisikan sebagai tradisi tertentu dalam ilmu pengetahuan sosial yang secara fundamental bergantung pada pengamatan terhadap manusia dan kawasannya sendiri serta berhubungan dengan orang-orang tersebut dalam bahasa dan peristilahannya. Untuk lebih berkonsentrasi pada penelitian, maka pendekatan kualitatif ini ditekankan pada kualitatif dengan jenis deskriptif.
Fokus penelitian
Fokus penelitian ini adalah penetapan masalah yang menjadi pusat perhatian penelitian dengan mengkaji permasalahan sebagai berikut:
1. Kewenangan Daerah yang meliputi:
a. Kewenangan Daerah Otonom sesuai UU Nomor 22 Tahun 1999.
b. Kewenangan Daerah yang dilaksanakan di Kabupaten Jombang.

2. Keuangan Daerah
a. Realisasi pelaksanaan Kewenangan Daerah di Kabupaten Jombang.
b. Peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD).

3. Dukungan dan Kendala Pelaksanaan Kewenangan Daerah, meliputi:
a. Dukungan pelaksanaan kewenangan.
b. Kendala pelaksanaan kewenangan (internal dan eksternal).

Lokasi penelitian
Penelitian ini dilakukan di Lingkup Pemerintahan Kabupaten Jombang, pemilihan lokasi penelitian ini didasarkan pada asumsi bahwa permasalahan yang dihadapi Pemerintah Kabupaten Jombang hampir sama dengan permasalahan Kabupaten atau Kota lain di Indonesia.
Sumber data
Sesuai dengan masalah dan fokus penelitian, maka sumber data dalam penelitian ini adalah:
1 Informan. Berkenaan dengan tujuan penelitian kualitatif di atas, maka dalam prosedur pengumpulan data yang terpenting adalah bagaimana menentukan informan (key forman) atau situasi sosial tertentu yang sarat dengan informasi sesuai dengan fokus penelitian, sehingga kedudukan informan dalam penelitian ini sangat penting (Suyanto, 1995).
2 Dokumen. Dokumen yang relevan dengan masalah dan fokus penelitian dikumpulkan guna mendukung interpretasi peneliti dalam mempertimbangkan suasana, waktu dan ruang munculnya data.

Teknik pengumpulan data
Berdasarkan pada jenis dan sumber data yang diperlukan, teknik pengumpulan data yang digunakan meliputi:
1. Wawancara Mendalam (In depth interview). Wawancara jenis ini tidak dilaksanakan dengan struktur yang ketat, tetapi dengan pertanyaan yang semakin memfokus pada permasalahan sehingga informasi yang dikumpulkan cukup mendalam. Teknik wawancara semacam ini dilakukan dengan semua informan yang ada di lokasi penelitian terutama untuk mendapatkan data primer dari informan.
2. Studi Dokumen. Teknik ini dilakukan untuk mendapatkan data sekunder yang dilaksanakan dengan cara mengumpulkan data yang bersumber pada arsip dan dokumen yang ada pada masing-masing lokasi penelitian.
Analisa data
Analisa data mencakup kegiatan menelaah data, membaginya menjadi satuan yang dapat dikelola, mensitesakannya, mencari pola, menemukan apa yang penting dan apa yang akan dipelajari dan memutuskan apa yang akan dilaporkan (Bogdan dan Biklen, 1982).
Teknik analisa data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah analisis data model interaktif yang dikembangkan oleh Miles dan Huberman (1992). Tahap-tahap yang ada dalam model interaktif ini adalah sebagai berikut:
1 Sajian Data. Data yang diperoleh di lapangan disajikan dalam bentuk narasi.
2 Pengumpulan Data.
3 Reduksi Data. Hasil pengumpulan data direduksi sehingga menemukan tema-tema dan pokok-pokok yang dianggap relevan dengan penelitian.
4 Pengambilan Kesimpulan dan Verifikasi.

Keabsahan data
Keabsahan data dalam penelitian ini mengacu pada Moleong (1990) dengan menggunakan 4 (empat) kriteria, yaitu derajat kepercayaan (credibility), keteralihan (transferability), ketergantungan (dependability) dan kepastian (confirmability).
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
Hasil penelitian
Substansi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 memberi kekuatan hukum kepada daerah untuk bertindak atas prakarsa dan aspirasinya sendiri guna meningkatkan taraf hidup masayarakat di daerah itu sendiri. Dalam hal ini sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, kewenangan yang dilimpahkan hanya sebatas “urusan yang diserahkan”, akan tetapi setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 kewenangan yang dilimpahkan telah meliputi “kewenangan bidang”.
Pada dasarnya seluruh kewenangan sudah berada pada daerah kabupaten/kota, oleh karena itu penyerahan kewenangan tidak perlu dilakukan secara aktif tetapi dilakukan melalui pengakuan oleh pemerintah. Kewenangan pemerintah yang diserahkan kepada daerah dalam rangka desentralisasi harus disertai dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia sesuai de
ngan kewenangan yang diserahkan tersebut, hal ini selaras dengan UU Nomor 25 Tahun 1999, adapun kewenangan propinsi sebagai daerah otonom adalah kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan daerah Kabupaten/Kota (lintas kabupaten). Untuk kewenangan propinsi sebagai wilayah administrasi mencakup dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur selaku Wakil Pemerintah.
Suatu daerah dikatakan otonom, apabila PAD yang disumbangkan sekitar 20% (Devas, 1989). Kondisi yang terjadi di Kabupaten Jombang, Pendapatan Asli Daerah hanya memberikan kontribusi kepada APBD selama enam tahun terakhir rata-rata kurang dari 10% dan justru mengalami penurunan mencapai 8.02% pada tahun 2001(setelah muncul mekanisme DAU). Kondisi ini belum ideal bila diisyaratkan dengan pendapat Devas di atas, pertumbuhan PAD paling tidak sesuai dengan pertumbuhan APBD dengan demikian apabila DAU berkurang dapat digantikan dengan PAD yang ada dengan besaran yang lebih besar pula.
Upaya yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jombang dalam rangka meningkatkan PAD Kabupaten Jombang selain dengan mengembangkan mekanisme revolving yang melekat pada lain-lain pendapatan dari PAD juga pada komponen PAD yang lain, termasuk Bagian Laba BUMD, yang apabila perlu dapat melakukan kerja sama dengan pihak lain di luar institusi Pemerintah Daerah atau Pemerintah Daerah lain.
Upaya tersebut sejalan dengan “Model Intergovernmental Relations”, dalam rangka otonomi daerah pungutan-pungutan baru dapat dilakukan dengan melakukan kerja sama dengan daerah lain agar pungutan yang telah ada dapat dioptimalkan. Dengan kewenangan yang dimiliki oleh Pemerintah Kabupaten Jombang, pemerintah dapat memperluas dan mengatur pertumbuhan atau perkembangan daerahnya dari tradisional ke arah yang lebih metropolis.
Dalam kaitannya dengan kewenangan yang dimiliki oleh suatu Daerah Otonomi, limpahan kewenangan yang cukup luas perlu dikelola dengan cermat sehingga kewenangan tersebut mampu mewujudkan penyelenggaraan pemerintah dengan baik. Kepala Dinas Pendapatan Kabupaten Jombang mengisyaratkan bahwa tidak selalu kewenangan yang dimiliki bernuansa pemungutan akan tetapi banyak kewenangan bernuansa pelayanan sehingga perlu disadari bahwa kewenangan yang luas tentunya akan diikuti dengan semangat meningkatkan pelayanan kepada masyarakat.
Kewenangan yang ada di Kabupaten Jombang semula sebanyak 24 bidang kewenangan dan kewenangan tersebut telah diarahkan ke masing-masing Dinas Daerah di Kabupaten Jombang dan lembaga lain di bawah wewenang Pemerintah Kabupaten Jombang. Bidang kewenangan yang ada di kabupaten Jombang adalah sebagai berikut: 1). Bidang Pertanian; 2). Bidang Pertambangan dan energi; 3). Bidang Kehutanan dan Perkebunan; 4). Bidang Perindustrian dan Perdagangan; 5). Bidang Perkoperasian; 6). Bidang Penanaman Modal; 7). Bidang Kepariwisataan; 8). Bidang Ketenagakerjaan; 9). Bidang Kesehatan; 10). Bidang Pendidikan dan Kebudayaan; 11). Bidang Sosial; 12). Penataan Ruang; 13). Bidang Pekerjaan Umum; 14). Bidang pemukiman; 15). Bidang Perhubungan; 16). Bidang Lingkungan Hidup; 17). Bidang Politik dalam Negeri dan Administrasi Publik; 18). Bidang Pengembangan Otoda dan Desa; 19). Bidang Perimbangan Keuangan; 20). Bidang Kependudukan; 21). Bidang Olah Raga; 22). Bidang Hukum dan Perundang-Undangan; 23). Bidang penerangan.
Kewenangan yang diinventarisasi di Kabupaten Jombang yang telah dan akan didistribusikan ke masing-masing kewenangan Dinas Daerah meliputi 23 Bidang yang seharusnya 24 bidang, hal ini disebabkan bidang pertanahan yang semula akan diserahkan ke daerah telah ditarik kembali oleh pusat. Kondisi ini menunjukkan kompetensi pemerintahan di Indonesia masih kurang, karena peraturan perundang-undangan yaitu substansi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 bahwa salah satu kewenangan wajib adalah di bidang pertanahan pada kenyatannya ditangguhkan oleh Keputusan Presiden yang notabene memiliki kekuatan hukum di bawah Undang-Undang.
Kewenangan yang dilimpahkan dari 11 kewenangan wajib dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 pasal 9 (2), pada dasarnya dapat dikembangkan tergantung kondisi dan kemampuan daerah dalam mengelola kewenangan tersebut. Pelimpahan kewenangan tersebut substansinya adalah agar pemerintah daerah dapat dan lebih intensif dalam menyediakan pelayanan kepada masyarakatnya. Selanjutnya dalam pasal 13 Undang-Undang yang sama dinyatakan bahwa pemerintah dapat menugaskan kepada daerah tugas-tugas tertentu dalam rangka tugas pembantuan disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkannya kepada pemerintah. Jadi di samping ke-11 kewenangan wajib tersebut Pemerintah Pusat dapat melimpahkan kewenangan sesuai azas dekosentrasi yaitu penugasan yang pelaksanaannya oleh Pemerintah Daerah secara penuh serta melaporkan kepada Pemerintah Pusat, lebih lanjut diatur oleh Undang-Undang.
Dari kewenangan Daerah yang ada di Kabupaten Jombang, belum semua kewenangan tergarap atau belum menunjukkan dampak yang berpengaruh pada peningkatan penerimaan Pemerintah Daerah Kabupaten Jombang. Dari beberapa informasi yang diperoleh dapat diketahui bahwa ada sebagian kewenangan yang mampu memberikan penerimaan kepada Pemerintah Daerah yang belum dikelola karena kendala operasional dan Peraturan Pendukung termasuk Peraturan Daerah yang dapat dijadikan pijakan bagi instansi dan Dinas di Kabupaten Jombang guna melakukan pungutan. Sudah seharusnya Peraturan Daerah ditetapkan guna mendukung upaya-upaya dalam rangka meningkatkan Penerimaan Daerah, karena Peraturan Daerah tersebut dijadikan landasan bertindak.
Dalam kaitannya dengan kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah, maka Pemerintah Kabupaten Jombang menerapkan kebijakan dalam implementasinya untuk meningkatkan penerimaan daerah. Komponen utama yang menjadi obyek kebijakan ini adalah Pajak Daerah, Retribusi daerah dan Penerimaan lain-lain yaitu pendapatan yang dikelola oleh dinas-dinas daerah Pemerintah Kabupaten Jombang dan dikendalikan oleh Pemerintah Kabupaten Jombang sendiri. Dalam rangka pemungutan dan penggalian potensi di Kabupaten Jombang lebih ditekankan pada efisiensi dalam pemungutan salah satu diantaranya dengan perubahan tata laksana organisasi pemerintahan dengan membentuk dinas-dinas baru guna menampung pelimpahan wewenang dan tugas, yang selama ini dikelola oleh pusat. Kebijakan ini di samping untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dengan memperkecil biaya yang dikeluarkan juga dalam rangka intensifikasi penerimaan.
Implementasi dari kebijakan itu salah satunya adalah ditetapkannya Undang-Undang atau Peraturan dalam suatu wilayah yang disebut negara, dalam bentuk yang lebih kecil Peraturan Daerah merupakan hasil dari Kebijakan Pemerintah Daerah sehingga bentuk sikap Pemerintah Daerah dalam menerima pelimpahan kewenangan akan direalisasikan ke dalam Peraturan Daerah yang mampu mengikat warga dan seluruh komponen di daerah. Kekuatan Hukum Peraturan Daerah yang relatif bersifat mengatur tersebut oleh Bagir Manan (2001) disebut dengan wewenang atributif. Kewenangan dalam Peraturan Daerah ditujukan dalam mengatur rumah tangga daerah yang dipegang Kepala Daerah (Bupati) bersama-sama dengan Legislatif Daerah (DPRD).
Dalam konsep otonomi keuangan daerah, sumber-sumber kekuasaan atau kewenangan dampaknya bagi Pemerintah Daerah ditunjukkan oleh besarnya Pendapatan Asli Daerah, karena dengan PAD tersebut daerah berwenang dan berhak menggunakan dan/atau mengatur untuk kepentingan daerah sendiri, terbebas dari pengaruh dan campur tangan Pemerintah Pusat.
Dari 23 kewenangan yang dimiliki Kabupaten Jombang telah didistribusikan ke 21 dinas kantor dan perusahaan daerah. Telah ada 43 Peraturan Daerah, walaupun seharusnya dapat melebihi. Disamping 43 Peraturan Daerah ada juga operasionalisasi kegiatan dengan dasar Surat Keputusan Bupati (SK Bupati) yang kesemuanya baik Peraturan Daerah maupun Surat Keputusan Bupati diharapkan dapat tambahan peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD).
Dalam pelaksanaan kewenangan ini, Pemerintah Kabupaten Jombang memerlukan beberapa dukungan, diantar
anya adalah: 1). Dukungan dari Peraturan Daerah. Peraturan Daerah selain sebagai pola bertindak juga merupakan mekanisme kontrol bagi Pemerintahan Daerah serta sebagai pengakuan masyarakat kepada pemerintahannya, karena Peraturan Daerah dalam ketetapannya melibatkan DPRD sebagai wakil masyarakat daerah; 2). Kerja sama dengan Pemerintah Daerah lain. Tidak menutup kemungkinan apabila upaya kerja sama tersebut dilakukan akan dapat memberikan nilai tambah tidak saja satu daerah dalam wilayah Negara, tetapi sebagian wilayah yang memiliki lingkungan internal dan eksternal yang sama; 3). Adanya partisipasi dari masyarakat. Kaho (1991) menyatakan bahwa partisipasi masyarakat merupakan faktor penentu keberhasilan Penyelenggaraan Otonomi Daerah; 4). Sumber daya aparatur yang memadai, karena merupakan potensi yang penting dalam melaksanakan pemerintahan dan pembangunan di masa depan, apalagi dalam rangka otonomi daerah beban tugas pemerintahan semakin komplek dan berat. Ada beberapa kendala yang harus dapat ditanggulangi oleh Pemerintah Daerah dalam upaya untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah. Adapun kendala-kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan adalah: (1). Kendala Internal, diantaranya adalah: a). Ketidaksamaan pola pikir sumber daya aparatur di daerah dalam memahami dan mencermati visi dan misi daerah terutama pegawai yang berasal dari instansi vertikal dan sektoral; b). Adanya tumpang tindih dalam pembagian tugas pokok dan fungsi kelembagaan; c). Kurangnya peraturan daerah dari sisi jumlah dalam mengakomodasi kewenangan di Kabupaten Jombang; (2). Kendala Eksternal, diantaranya adalah: kendala secara tidak langsung dari pemerintah pusat.
Kendala-kendala tersebut menurut Joko Widodo (2002) terkait dengan otonomi setengah hati, karena kewenangan pemerintah yang masih mengatur dan mengendalikan pemerintahan di daerah. Kebijakan Pemerintah yang menjadikan kendala pelaksanaan kewenangan daerah adalah keluarnya Keputusan Presiden Republik Indonesia yang intinya telah menarik kembali kewenangan Pemerintah Daerah di Bidang Pertanahan yang merupakan kewenangan wajib bagi daerah. Selain itu pada tahun pertama berlakunya Undang-Undang Nomor 22 dan Nomor 25 Tahun 1999, kondisi perekonomian daerah sangat tidak menguntungkan karena imbas dari krisis ekonomi dan moneter secara nasional. Permasalahan yang krusial ini akan mempengaruhi kebijakan-kebijakan yang dapat diambil Pemerintah Daerah Kabupaten Jombang dalam upaya optimalisasi peningkatan Pendapatan Asli Daerah terutama dalam mengimplementasikan pengelolaan kewenangan-kewenangan yang didesentralisasikan kepada daerah.
Berdasarkan hasil dikemukakan di muka yang menunjukkan bahwa kewenangan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Jombang belum sepenuhnya dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Hal ini tampak dari banyaknya Peraturan Daerah dihubungkan dengan kewenangan yang dimilikinya sebanyak 114 berupa rekomendasi dan ijin, baru ada 43 buah Peraturan Daerah. Rekomendasi dan ijin yang sudah memiliki Peraturan Daerah hanya sebesar 2,33%, ini berarti masih sedikit kewenangan yang memiliki landasan hukum.
Dari 43 buah Peraturan Daerah yang ada, Surat Keputusan Bupati sebanyak 6 buah. Dan hasilnya sampai dengan tahun 2001/2002 telah mencapai 11,7 milyar. Secara keseluruhan walaupum kewenangan yang ada telah memberikan tambahan sumber pembiayaan bagi Kabupaten Jombang namun jumlah Pendapatan Asli Daerah dibandingkan dengan total Anggaran Pandapatan Belanja Daerah (APBD) masih menunjukkan keadaan yang masih belum menngambarkan bagaimana seharusnya suatu daerah otonom dapat memperoleh Pendapatan Asli Daerah yang semakin besar, baik secara kuantitatif maupun secara kualitatif. Dengan perkataan lain, Pendapatan Asli Daerah masih kecil persentasenya bila dibandingkan dengan penerimaan pemerintah pusat.
Pembahasan
Penelitian ini tidak sejalan dengan hasil penelitian yang dilakukan oleh Davey (1989), bahwa untuk mewujudkan otonomi daerah peran Pemerintah Pusat sepenuhnya dihapuskan terhadap daerah karena adanya DAU menunjukkan bahwa peran Pemerintah Pusat masih diperlukan. Penelitian ini justru sejalan dengan hasil penelitian yang dilakukan oleh Mukhasanah (2000) bahwa campur tangan Pemerintah Pusat tetap diperlukan dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah karena faktor kesiapan Pemerintah Daerah dan pertanggungjawaban DAU. Meskipun diperlukan, campur tangan Pemerintah Pusat tidak diharapkan dominan dalam mempengaruhi perubahan-perubahan atau kebijakan yang harus ada di daerah. Dalam pengelolaan kewenangan daerah tidak dapat dipisahkan dengan sarana dan prasarana. Selanjutnya apabila kewenangan telah dilimpahkan dan pembiayaan juga telah dilimpahkan (DAU) maka sarana dan prasarana sangat diperlukan agar kewenangan yang dilimpahkan tersebut mampu memberikan dampak yang berarti bagi masyarakat daerah.
Berbagai upaya yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jombang dalam pelaksanaan kewenangan yaitu: 1). Koordinasi antar instansi, koordinasi diperlukan agar dalam organisasi terdapat kesatuan tindakan, kesatuan usaha, penyesuaian dan kesinambungan antar bagian agar tujuan organisasi dapat dicapai; 2).
Merumuskan Visi dan Misi, yang menjadi tolak ukur segala aktivitas instansi di daerah. Upaya-upaya tersebut perlu terus ditindak lanjuti.
Kontribusi PAD dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Jombang masih relatif kecil yang menunjukkan bahwa kemampuan Pemerintah Daerah dalam memobilisasi PAD belum optimal dan diperkirakan masih di bawah potensi yang ada, karena pertumbuhan PAD yang relatif tidak konstan. Identifikasi rendahnya penerimaan PAD di Kabupaten Jombang disebabkan oleh beberapa faktor antara lain: 1). Belum adanya peraturan daerah yang memadai tentang pajak dan retribusi daerah; 2). Struktur dan jenis pajak serta retribusi daerah yang kurang berkembang; 3). Kurang berperannya perusahaan daerah; 4). Kelembagaan dan sumber daya manusia yang terbatas, yang berkaitan dengan kapasitas administratif; 5). Rendahnya kesadaran masyarakat dalam memenuhi kewajibannya; 6). Tidak memiliki data base tentang pajak dan retribusi daerah dan 7). Kelemahan dalam pemberian subsidi. Berbagai upaya dan kendala yang telah disebutkan di atas perlu diperhatikan dalam upaya untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah.
Menurut hemat peneliti peninjauan terhadap Peraturan Daerah baik yang ada maupun yang belum ada perlu segera ditetapkan kembali dengan melihat situasi dan kondisi sehingga berbagai upaya dan kendala yang telah disebutkan di atas merupakan peninjauan terhadap peraturan daerah yang ada, sehingga peluang yang sangat terbatas dapat dimanfaatkan secara optimal. Dalam peninjauan tersebut terutama dapat dilaksanakan penyesuaian besaran tarif yang ada dan yang dirasa tidak sesuai dengan kondisi daerah dan penyesuaian peraturan daerah tersebut juga dilakukan melalui terobosan pengembangan potensi. Dengan demikian, diperlukan adanya “Goodwill” dari Pemerintah Pusat untuk lebih memberdayakan daerah dalam mengaplikasikan konsep desentralisasi sebagaimana yang diamanatkan dalam Undang_undang Nomor 22 tahun 1999, didukung pula dengan Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang memberi kesempatan kepada daerah untuk mengembangkan potensinya.
Untuk meningkatkan penerimaan pajak dan retribusi daerah diperlukan upaya peningkatan kapasitas produksi dan bisnis di daerah. Peraturan Daerah tentang Ijin Masuk Kota penting segera diterapkan secara efektif karena potensi ini juga akan meningkatkan Penerimaan Daerah. Guna meningkatkan PAD keberadaan Sub Terminal Ngoro penting untuk segera dioperasikan karena terminal ini efektif untuk mengakomodasi daerah lingkar kota yang bernuansa pedesaan dekat dengan kantong pertanian, sehingga diharapkan mampu memobilisasi penduduknya ke arah kemajuan. Diharapkan dengan semakin meningkatnya fasilitas dan mutu pelayanan yang diberikan pemerintah daerah akan memberikan kelancaran bagi masyarakat untuk melaksanakan aktivitas sosial ekonominya sekaligus diharapkan meningkatkan kesadaran masyarakat dalam membayar pajak dan retribusi daerah.
Sejak dicanangkannya era otonomi yang
diperluas dengan berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 Kabupaten Jombang sebagai titik sentral ekonomi diharapkan semakin berarti, oleh karena itu kebijakan peningkatan peran Pemerintah Daerah dalam memberikan pelayanan menjadi hal yang mendesak untuk segera dilakukan bila realisasi penyelenggaraan otonomi ingin diwujudkan. Dengan kewenangan yang semakin besar hakekatnya merupakan peluang dalam rangka meningkatkan Pendapatan Asli Daerah sekaligus meningkatkan perekonomian daerah.
Berdasarkan uraian di atas, prospek kewenangan daerah di Kabupaten Jombang dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah cukup besar, untuk itu maka berbagai upaya terus dilakukan dan sekaligus mengeliminir kendala-kendala baik perangkat lunak (software) maupun perangkat keras (hardware). Untuk itu menurut hemat peneliti, Peraturan Daerah yang ada perlu untuk ditinjau ulang dan perlu untuk segera ditetapkan Peraturan Daerah bagi kewenangan yang belum ada peraturan daerahnya. Strategi ini perlu ditetapkan karena masih banyaknya kewenangan yang belum ada peraturan daerahnya, disamping itu masih diperlukan suatu penyempurnaan bagi peraturan daerah yang sudah ada.
Dalam rangka Otonomi Daerah peningkatan Pendapatan Asli Daerah sangat penting dalam upaya untuk merealisasikan kewenangan yang dapat menghasilkan sumber pembiayaan dan selanjutnya dipergunakan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat.
KESIMPULAN DAN SARAN
Kesimpulan
Berdasarkan pokok-pokok pikiran di atas dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut:
1 Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, maka berbagai kewenangan telah dimiliki oleh Pemerintah Daerah pada umumnya dan Pemerintah Daerah Jombang pada khususnya, namun dalam pelaksanaannya masih banyak kewenangan yang belum dilaksanakan dengan sebaik-baiknya, baik karena Peraturan Daerahnya atau Surat Keputusan Bupati belum ada. Sebagai dampaknya Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Jombang masih kecil persentasenya dibandingkan dengan penerimaan pusat, walaupun sudah ada tambahan hasil yang berasal dari operasionalisasi kewenangan.
2 Berbagai kendala dihadapi oleh Pemerintah Kabupaten Jombang dalam melaksanakan kewenangannya, baik bersifat internal maupun eksternal, bersifat perangkat lunak (software) mapun perangkat keras (hardware).
3 Berdasarkan hasil pembahasan, ternyata prospek kewenangan daerah dalam rangka untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah masih cukup besar.

Saran
Upaya-upaya yang telah dilakukan oleh Pemerintah Daerah Jombang perlu untuk dilanjutkan dan dievaluasi agar pelaksanaan kewenangan dapat dilakukan secara optimal. Apabila Pemerintah Daerah Jombang dapat melaksanakan kewenangan dengan baik dan optimal, maka akan berdampak pada meningkatnya penerimaan pendapatan daerah.
Adapun saran yang dapat disampaikan untuk meningkatkan upaya-upaya pelaksanaan kewenangan daerah dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah adalah sebagai berikut:
1 Pihak legislatif perlu untuk bekerja keras dalam menetapkan dan mengevaluasi Peraturan Daerah yang sudah ada maupun yang akan ditetapkan.
2 Bagi pihak eksekutif perlu diadakan persamaan persepsi antar unit kerja dalam memahami visi dan misi Pemerintah Kabupaten Jombang serta perlu dilakukan koordinasi yang mantap dan terpadu dari

masing-masing unit kerja agar tidak terjadi tumpang tindih dalam pengelolaan keuangan.
1 Dalam upaya peningkatan pendapatan daerah, pihak eksekutif perlu untuk menggunakan strategi dan inovasi yang dapat diterima dan meningkatkan kesadaran masyarakat dalam ikut serta membanguin daerah melalui pembayaran pajak dan restribusi yang telah ada dasar peraturannya.
2 Perlu adanya penerapan sistem penghargaan (reward) dan hukuman (punishment) terhadap aparatur atau instansi yang terlibat dalam program peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Sistem penghargaan dan hukuman ini dilakukan untuk meningkatkan semangat kerja aparatur pemerintah daerah dan sekaligus menghambat aparatur yang berbuat tidak benar. Hal ini dilakukan untuk meningkatkan semangat kerja aparatur Pemerintah Daerah sekaligus menghambat aparatur berbuat yang tidak benar.
3 Sehubungan dengan keterbatasan penelitian ini, maka bagi peneliti lain perlu memasukkan fokus atau variabel lain yang dapat mempengaruhi perolehan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Daerah Otonom.

DAFTAR PUSTAKA
Abdul wahab, Solichin, 1999. Reformasi Pelayanan Publik, Kajian dari Perspektif Teori Governance, Malang: PT. Danar Wijaya, Brawijaya University Press.
Bagir Manan, 2001, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Cetakan I, Pustaka Pelajar Offset, Yogyakarta.
Bogdan, Robert C, dan Sari Knop Biklen, 1982. Qualitative Research for Education. Englewood Cliffs New York: Allyn and Bacon Inc.
Bryant, Corolie dan Louise G. White, 1987. Managing Development in The Third World, terjemahan: Manajemen Pembangunan untuk Negara Berkembang oleh Risyant
L. Simatupang, Jakarta: LP3ES.
Davey, Kenneth, 1989, Pembiayaan Pemerintah Daerah, Terjemahan Ammanulah, UI-Press, Jakarta.
Devas, Nick, 1989, Keuangan Pemerintah Daerah Di Indonesia, Terjemahan Masri Maris, UI-Press, Jakarta.
Joko Widodo, 2002, Good Governance, Telaah dari Dimensi: Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasipada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah, Insan Cendikia, Surabaya.
Kaho, J. Riwu, 1991, Prospek Otonomi di Negara Indonesia, Raja Grafindo, Jakarta.
Milles, Matthew B. dan Huberman A. Michael, 1992. Analisis Data Kualitatif, UI Press, Cetakan Pertama, Jakarta.
Moleong, Lexy J., 1990. Metodologi Penelitian Kualitatif, Bandung: PT. Remaja Rosdakarya.
Mukhasanah, 2000. Tesis Program Pascasarjana Universitas Brawijaya Malang. .Suyanto, Bagong, 1995. Metode Penelitian Sosial, Airlangga University Press, Surabaya.

REFORMASI MANAJEMEN PERSONALIA PUBLIK

REFORMASI MANAJEMEN PERSONALIA PUBLIK

M.R. Khairul Muluk
M.R. Khairul Muluk,S.Sos., M.Si, adalah Staf Pengajar pada Jurusan Administrasi Negara Unibraw. Menamatkan pendidikan sarjananya pada FIA Unibraw tahun 1994, dan pendidikan Magister dengan konsentrasi Pengembangan Sumber Daya Manusia pada Program Pascasarjana Unibraw (1999).

Sengaja istilah yang dipergunakan dalam tulisan ini adalah manajemen personalia publik bukan administrasi kepegawaian negara yang jauh lebih dikenal dan lebih lama ada dalam khazanah kepustakaan ilmu administrasi negara. Kesengajaan ini bukan didasarkan atas motivasi sekedar berbeda atau sekedar aneh-aneh mencari istilah baru, akan tetapi lebih didasarkan pada upaya membawa kemajuan guna menghindari ke-jumudan pada studi kepegawaian dalam bi-dang ilmu administrasi negara.
Selama puluhan tahun, mahasiswa ilmu administrasi negara disuguhkan dengan studi kepegawaian dalam judul yang sama, yaitu administrasi kepegawaian negara. Konse-kuensinya adalah kajian yang diberikan cenderung normatif dan sekedar menjelas-kan tentang berbagai peraturan kepegawaian yang sedang berlaku. Celakanya justru ter-jadi pada saat suatu peraturan tentang aspek kepegawaian tertentu berubah namun tidak diikuti dengan percepatan perubahan liter-atur yang ada. Literatur lama seringkali ma-sih dipertahankan sementara praktek dan ke-bijakan telah berubah. Tentu saja hal ini akan menyesatkan bagi mahasiswa atau me-reka yang belum mengetahui adanya peru-bahan. Kelemahan ini merupakan hal yang sering terjadi pada suatu bidang studi yang lebih menekankan diri pada sudut pandang normatif. Bidang studi tersebut akan cende-rung ketinggalan dari perkembangan dan kebutuhan riil yang dihadapi oleh masya-rakat.
Dalam bidang studi administrasi negara, menurut Rosenbloom setidak-tidaknya ter-dapat tiga pendekatan utama yang bisa didis-kusikan, yaitu pendekatan manajerial, poli-tik, dan legal.1 Masing-masing pendekatan tersebut menekankan nilai, susunan organi-sasi, pandangan individual, dan orientasi in-telektual yang berbeda satu sama lain. Oleh karena itu, administrator publik bisa jadi lebih memainkan peran sebagai mana-jer, atau pembuat kebijakan, atau pelaksana re-gulasi konstitusional akan bergantung pada pendekatan mana yang lebih ditekankannya. Hal yang sama rupanya terjadi pula pada studi kepegawaian, yang mana selama puluhan tahun di Indonesia lebih berorienta-si pada pendekatan legal. Jadi, disadari atau
1 Lihat Rosenbloom, D.H. 1989. Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector. Second Edition, McGraw-Hill Book Company.

tidak studi kepegawaian dalam kerangka judul administrasi kepegawaian negara telah terjebak hanya pada satu pendekatan saja.
Meskipun istilah administrasi dapat di-mengerti dalam tiga dimensi, yaitu : perta-ma, dalam arti administrasi sebagai tata usa-ha; kedua ; administrasi jumbuh dengan ma-najemen; ketiga, administrasi sebagai proses kerja sama yang mencakup dua di-mensi terdahulu. Tentu istilah administrasi negara adalah administrasi dalam dimensi ketiga yang bermakna luas. Celakanya justru ter-jadi pada istilah administrasi kepegawaian negara yang terjebak pada ketata-usahaan daripada praktek kepegawaian institusi-institusi negara. Ini berarti istilah adminis-trasi dalam bidang tersebut hanya mencakup dimensi pertama saja, yang berarti hanya mengajarkan kepada mahasiswa bagaimana caranya melaksanakan peraturan kepegawai-an yang ada. Dengan demikian tugas dari administrasi kepegawaian hanyalah sebatas kegiatan ketata-usahaan dari bagian kepega-waian saja yang memiliki makna sebagai pendukung minor bagi unit atau bagian lain-nya, serta tidak memiliki makna yang terlalu strategis bagi pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. Hal ini memang dapat dipahami karena memang ada sebagian ahli yang membatasi terminologi administrasi hanya dalam aktivitas-aktivitas pemerintah-an, terutama mereka yang berkecimpung di bidang hukum administrasi negara atau ilmu tata usaha negara.2

Stagnasi Administrasi Kepegawaian Negara
Sebagai akibat dari fenomena di atas maka kajian administrasi kepegawaian nega-ra akhirnya hanya menciptakan mahasiswa seperti ‘katak dalam tempurung’ karena ma-hasiswa tidak diajak untuk menganalisis mengapa suatu kebijakan kepegawaian di-ambil; apa kelebihan, kelemahan, tantangan,
2 Zauhar, S. 1996. Administrasi Publik. Penerbit IKIP Malang, Malang.
dan peluang yang ada pada suatu kebijakan kepegawaian tertentu; apakah ada alternatif yang lebih baik; bagaimana mencapai prak-tek pengelolaan pegawai yang efektif dan efisien pada kondisi tertentu; dan lain seba-gainya.
Hal yang sama sebenarnya terjadi tidak hanya di Indonesia saja, di Amerika Serikat jauh-jauh hari juga mengalami persoalan serupa. Klingner dan Nalbandian telah me-nunjukkan masalah tersebut sebagai masalah berat yang dihadapi oleh studi-studi kepe-gawaian pada sektor publik.3 Berbagai faktor mendukung kurang berkembangnya studi dan teori kepegawaian publik.
Pertama, Terlalu banyak bagian dari ad-ministrasi kepegawaian di atur oleh Undang-undang, Peraturan, dan berbagai jenis regu-lasi lainnya yang pada awalnya dimaksud-kan untuk membatasi adanya penyimpangan dan intervensi politik dalam manajemen sumber daya manusia di sektor pemerintah-an. Asumsi yang mendasari timbulnya faktor ini adalah upaya mencegah patronase politik dari pekerjaan publik sehingga efisiensi dan ketidak-berpihakan birokrasi lebih bisa dijamin. Akan tetapi pada kenyataannya ke-tidaknetralan birokrasi di Indonesia justru bukan disebabkan oleh sekian banyak pera-turan kepegawaian, melainkan sistem dan budaya politik yang berlaku sehingga biro-krasi justru menjadi kekuatan politik yang dominan.4
Kedua, Para Guru Besar administrasi negara seringkali memandang pengelolaan sumber daya manusia sektor publik ini se-bagai bidang yang gersang dan tandus bagi
3
Klingner, D.E. & Nalbandian, J. 1985. Public Personnel Management : Contexts and Strategies. Prentice-Hall, Inc. Englemood Cliffs, New Jersey.
4 Lihat Jackson, K.D. 1980. Bureacratic Polity : A Theoritical Framework for the Analysis of Power and Communication in Indonesia. Dalam Jackson, K.D. & Pye, L.W. Political Power and Communications in Indonesia. University of California Press, Berkeley. Lihat pula Schwarz, A. 1994. A Nation in Waiting : Indonesia in the 1990s. Allen & Unwin Pty Ltd, Australia.

studi-studi teoritis. Bahkan ada anggapan dari sebagian Guru Besar tersebut yang me-lihat bidang ilmu ini sebagai ‘ilmu tukang’ yang hanya mengajarkan mahasiswa untuk menjadi tukang-tukang dalam pekerjaannya karena tidak membutuhkan analisis yang tajam dan mendalam. Hal ini terjadi karena bidang personalia dianggap sebagai kegiatan administratif rutin belaka sehingga para pe-neliti bidang ini akhirnya cenderung untuk mencari solusi rutin atas permasalahan-per-masalahan dalam pengelolaan sumber daya manusia. Pendekatan legal-formal yang di-akibatkan persoalan pertama akhirnya me-rambah pada persoalan ke dua ini sehingga menyebabkan pengelolan sumber daya ma-nusia menjadi bagian yang tidak lagi menan-tang secara akademis karena telah dibatasi oleh koridor normatif yang telah ditetapkan. Pengembangan suatu teori dalam bidang tertentu membutuhkan perhatian dari sejum-lah variabel yang berfluktuasi dan menan-tang. Jika fluktuasi dan ruang lingkup varia-bel yang dikembangkan dibatasi maka aki-batnya adalah reduksi atas kemungkinan alternatif dan fluktuasi variabel yang bisa di-kembangkan sehingga bidang tersebut tidak lagi menggairahkan.
Dua persoalan di atas akhirnya merembet pada persoalan ketiga, yaitu berkembangnya pemikiran one best way dalam praktisi dan pemerhati manajemen personalia publik. Mereka hanya berpikir bahwa hanya ada satu cara terbaik saja dalam menjalankan ad-ministrasi kepegawaian serta menyusun so-lusi atas problem yang timbul di lapangan. Mereka tidak lagi berpikir untuk memiliki alternatif lain atau mengkritisi solusi yang telah ad
a. Akibatnya adalah matinya diskusi-diskusi yang menantang, di arena praktisi yang akhirnya berpengaruh juga di arena akademisi. Mereka memandang administrasi kepegawaian sebagai sekumpulan teknik administratif yang sudah pakem dan diyakini kebenarannya untuk berlaku dimanapun dan kapanpun sesuai dengan masa berlakunya peraturan yang meregulasinya. Semuanya bersifat rutin dan tersedia. Perubahan dan kondisi yang berbeda antar ruang dan waktu telah diabaikan, termasuk kelemahan dan ancaman dari suatu praktek tertentu tidak lagi diperhitungkan. Semuanya berjalan de-ngan baik karena hanya ada satu jalan atau cara terbaik. Kondisi ini tentu saja sangat memprihatinkan, karena administrator per-sonalia tidak lagi mengembangkan kreativi-tas dan inovasi yang memadai untuk menye-suaikan persoalan yang muncul dengan ber-bagai alternatif solusi yang dimungkinkan.

Memilih Terminologi
Dengan mempertimbangkan berbagai faktor di atas, maka tulisan ini lebih memilih menggunakan istilah manajemen personalia publik daripada administrasi kepegawaian negara. Pertama, istilah manajemen diper-gunakan dengan maksud menghindari je-bakan pengertian yang sempit dari istilah administrasi sebagaimana selama ini terjadi. Manajemen jelas bukanlah kegiatan yang bersifat ketata-usahaan belaka, akan tetapi kegiatan tersebut merupakan bahagian kecil dari cakupan manajemen.
Kedua, istilah personalia yang diperguna-kan tidak untuk mengganti istilah pegawai, akan tetapi dimaksudkan sebagai padanan saja yang dapat dipergunakan silih berganti antara kepegawaian dengan personalia atau bahkan dengan sumber daya manusia, mes-kipun telah banyak penulis berupaya mem-bedakan ke tiga istilah tersebut. Akan tetapi istilah personalia dirasakan lebih netral dan lebih luas ruang lingkupnya karena tidak memiliki nuansa dikotomis antara atasan dan bawahannya, atau antara pimpinan dan pe-gawainya. Dalam institusi pelayanan publik ataupun instansi pemerintahan, baik itu pim-pinan maupun bawahan semuanya merupa-kan bagian yang terlibat dalam manajemen personalia. Semuanya berinteraksi secara bersama-sama baik sebagai subyek dalam manajemen tersebut. Semuanya diatur dalam regulasi kepegawaian yang ada. Semuanya yang menentukan efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan organisasi.

Ketiga, istilah publik lebih dipilih untuk dipergunakan daripada istilah negara, karena yang pertama memiliki cakupan yang lebih luas daripada yang kedua.5 Jika memper-gunakan istilah negara maka terdapat ke-khawatiran bahwa ruang lingkup tulisan ini akan terjebak hanya pada pegawai negeri belaka, padahal cakupan tulisan ini jauh lebih luas lagi. Istilah publik membawa konsekuensi bahwa yang terlibat dan dilibat-kan dalam manajemen ini adalah mereka yang bekerja dalam institusi pelayanan pu-blik, baik itu yang berstatus pegawai negeri ataupun bukan. Terlalu banyak mereka yang berada dalam institusi pelayanan publik yang bukan pegawai negeri akan tetapi mereka juga harus dikelola dengan baik ka-rena telah menjadi bagian dari sistem pela-yanan publik itu sendiri. Jelas administrasi kepegawaian negara telah terjebak pada ke-sempitan untuk hanya membahas mereka yang berstatus pegawai negeri saja. Akibat-nya adalah pada bagian kepegawaian atau yang berwenang mengambil kebijakan ten-tang personalia untuk memperlakukan mere-ka yang bukan pegawai negeri secara ala kadarnya saja sebagaimana yang terjadi ter-hadap pegawai negeri. Mereka telah terjebak pada pikiran one best way sehingga mereka yang bukan pegawai negeri tidak lagi ter-kelola dengan baik karena pikiran tersebut justru telah mengeliminasi apa yang seharus-nya mereka ketahui dalam mengelola semua jenis pegawai yang ada dalam institusi ter-sebut.
Dengan demikian istilah manajemen per-sonalia publik diharapkan memiliki ruang lingkup yang jauh lebih luas serta mem-berikan tantangan yang lebih berarti dalam studi kepegawaian dalam bidang adminis-trasi negara. Ruang lingkup ini mencakup konten dari kajian itu sendiri, serta men-
5 Lihat Zauhar, S. Op.cit.
cakup subyek dari kajian itu sendiri. Konten kajian ini tidak hanya mencakup pendekatan legal akan tetapi juga mencakup pendekatan manajerial dan politik. Ruang lingkup sub-yek mencakup tidak hanya pegawai negeri saja tetapi juga mereka yang berada dalam institusi pelayanan publik atau instansi pe-merintahan. Sebagai contoh adalah mereka yang bekerja pada pemerintah desa selama ini tidak terjamah oleh administrasi kepega-waian negara, meskipun institusi tersebut jelas sebagai instansi pemerintahan. Tulisan ini jelas dimaksudkan untuk sampai pada berbagai kalangan seperti itu, dan bermak-sud untuk mencakup kekosongan yang ter-abaikan selama ini.

Evaluasi atas Pendekatan Legalistik
Dalam bagian sebelumnya telah dijelas-kan bahwa pendekatan legalistik telah ber-kembang begitu dalam pada administrasi ke-pegawaian negara. Pendekatan ini menim-bulkan akibat-akibat serius bagi kurang ber-kembangnya kajian sumber daya manusia di bidang administrasi negara. Selain itu, ter-jadi pula beberapa konsekuensi praktis yang dialami oleh para praktisi kepegawaian, akademisi, bahkan para pegawai itu sendiri baik yang secara langsung mereka sadari maupun tidak. Setidak-tidaknya ada tiga konsekuensi logis tersebut yang diung-kapkan oleh Klingner dan Nalbandian.6
Pertama, berkaitan dengan materi atau fungsi yang ada dalam pengelolaan perso-nalia, mulai dari perencanaan, rekrutmen, seleksi dan penempatan, penggajian, penilai-an prestasi kerja, pendidikan dan pelatihan, sanksi dan disiplin, sampai pada pemisahan. Berbagai fungsi tadi lebih dipahami sebagai sequence atau runtutan aktivitas. Jika satu aktivitas selesai maka tiba saatnya untuk melakukan aktivitas berikutnya, demikian seterusnya. Konsekuensinya terletak pada pemahaman yang sifatnya kronologis antara fungsi yang satu dengan fungsi lainnya,
6 Klingner, D.E. & Nalbandian, J. op.cit

sehingga kurang menyadari bahwa setiap fungsi tersebut mempunyai keterkaitan yang sangat erat antara fungsi yang satu dengan yang lain. Keterkaitan tersebut tidak sese-derhana hubungan sequential seperti di atas. Selain itu, setiap aktivitas atau fungsi tersebut tidaklah berdiri sendiri dan bebas memilih teknik yang terbaik tanpa meman-dang kesesuaiannya dengan fungsi-fungsi lainnya. Persoalan seriusnya justru terletak pada bagaimana menyesuaikan berbagai fungsi tersebut satu sama lain secara ber-sama-sama.
Kedua, Pendekatan legalistik telah mem-berikan teknik tertentu pada fungsi-fungsi tertentu dijalani dan diaplikasikan pada suatu organisasi sehingga sebagai konse-kuensi logisnya adalah menyebabkan para pengelola personalia secara implisit meng-abaikan dimensi nilai dalam keputusan dan penerapan kebijakan kepegawaian. Selain itu, mereka juga akan mendukung pendapat bahwa manajemen personalia atau adminis-trasi kepegawaian itu merupakan penerapan teknik-teknik manajemen yang bebas nilai. Jelas asumsi ini merupakan kebalikan dari lingkungan politik yang sarat nilai dimana sebenarnya para praktisi manajemen perso-nalia publik menjalankan tugasnya. Sebenar-nya terdapat banyak variasi pilihan kebija-kan di bidang personalia yang mempunyai dampak yang berbeda bagi para pegawai maupun bagi publik di luar itu yang berkompetisi memperebutkan sumber daya langka, yaitu pekerjaan sebagai pegawai pe-merintahan. Pilihan kebijakan tersebut se-sungguhnya memperlihatkan kepada kita bahwa pikiran one best way atau satu cara terbaik di bidang manajemen personalia tidaklah tepat.
Sebagai contoh, dapat dikemukakan da-lam aktivitas rekrutmen dan seleksi pegawai negeri sipil. Dalam menentukan siapa yang akan direkrut dan siapa yang akan lolos seleksi pastilah dihadapkan pada berbagai pilihan kebijakan seperti akan mendahu-lukan pertimbangan merit, atau pertimbang-an politis sehingga mereka yang dianggap terlibat atau sanak kadang dari yang terlibat G 30 S/PKI tidak dapat direkrut, atau per-timbangan isu gender, atau pertimbangan isu daerah, atau pertimbangan lain-lainya. Pili-han pertimbangan tersebut dapat menentu-kan teknik seleksi yang akan diterapkan dan menent
ukan pilihan tentang siapa dan berapa banyak yang harus diterima. Pikiran yang mendasarkan diri pada one best way tentu hanya akan melakukan pertimbangan sempit saja sebagaimana yang dituntut oleh ketentu-an dan regulasi yang sudah ada. Padahal jika regulasi tersebut benar-benar diterapkan mungkin akan menjadi persoalan politik yang serius. Katakanlah jika yang diterima sebagaimana ketentuan yang ada harus mempertimbangkan aspek merit maka siapa yang berkemampuan dan mempunyai nilai seleksi yang terbaik haruslah diterima mes-kipun sama sekali tidak ada putera daerah yang lolos seleksi. Secara politis tentu hal tersebut akan menjadi komoditas empuk untuk melontarkan isu terjadinya penjajahan di daerah tersebut.
Contoh di atas sebenarnya membuktikan kepada kita bahwa manajemen personalia publik merupakan praktek sarat nilai (value laden) bukan bebas nilai (value free) se-hingga memiliki banyak alternatif pilihan kebijakan kepegawaian yang mempunyai dampak serius bagi pilihan teknik manaje-men personalia yang bisa diterapkan dan dikembangkan. Pendekatan yang ada saat ini, menempatkan para pengelola personalia pada ketiadaan pilihan untuk memberikan jawaban-jawaban yang memadai atas terus berkembangnya persoalan-persoalan di bi-dang personalia publik. Pendekatan tersebut juga menghambat minat akademisi terhadap bidang studi personalia publik ini karena kurangnya variasi yang ditimbulkan akibat pembatasan yang dipaksakan terhadap fak-tor-faktor yang perlu dipertimbangkan seba-gai input, lalu keterbatasan terhadap alter-natif teknik dan keputusan yang bisa di-ambil, sekaligus mempersempit analisis ter-hadap dampak yang dihasilkan oleh pilihan kebijakan tersebut.

Ketiga, Berbagai kelemahan pendekatan yang terjadi saat ini juga membawa kon-sekuensi serius atas kurangnya perhatian ter-hadap dampak kumulatif penggunaan tek-nik-teknik administrasi kepegawaian negara bagi para pegawai itu sendiri. Meskipun ter-dapat banyak sekali sumbangsih pengeta-huan perilaku organisasi dalam teori admi-nistrasi negara, akan tetapi terjadi sedikit sekali transfer pengetahuan tersebut ke da-lam praktek manajemen personalia publik. Para pengelola kepegawaian, termasuk pim-pinan, di instansi pemerintahan kurang menghargai dan memperhitungkan dampak kumulatif keputusan kepegawaian yang di-ambil terhadap aspirasi dan sikap pegawai.
Sebagai contoh, dapat diungkapkan beta-pa job description didesain sedemikian rupa sehingga hanya mempertimbangkan kebu-tuhan organisasi pada saat ia disusun. Ia ti-dak disusun dengan mempertimbangkan ke-mungkinan perubahan pada masa-masa sesudahnya, bahkan para pengelola kepega-waian di Indonesia cenderung untuk enggan menyusunnya dan membeberkannya secara transparan kepada pegawai. Tentu hal ini membawa dampak dimana pegawai justru tidak mampu mengukur prestasi kerja-nya sendiri, bahkan ada kecenderungan ia juga tidak mampu mengenali apa sebenarnya tu-gas pokoknya. Pada kondisi seperti ini tentu yang dirugikan adalah si pegawai itu sendiri dan bahkan organisasi secara keseluruhan. Meskipun Santoso menyebutkan ada motif kekuasaan dibalik praktek tersebut, akan tetapi yang terpenting contoh ini menun-jukkan betapa para pengelola kepegawaian tidaklah begitu peduli atas dampak praktek dan keputusan kepegawaian yang diambil-nya terhadap pegawai.7
Dengan demikian, maka dapat disimpul-kan bahwa pendekatan manajemen persona-lia yang diterapkan pada saat ini tidak ber-kaitan dan memperhitungkan dampak kumu-latif daripada praktek kepegawaian yang terjadi terhadap nasib para pegawai. Pende-katan ini mengabaikan sebuah pertanyaan kritis dari pegawai, yaitu: apa yang bisa saya harapkan dari pekerjaan yang saya lakukan ini ?

Pengembangan Multi-value
Untuk itu diperlukan pendekatan alterna-tif dalam memandang manajemen personalia publik, yaitu dengan melihatnya sebagai interaksi empat nilai dominan bukan sekedar sebagai kumpulan teknik kepegawaian. Klingner dan Nalbandian mengungkapkan bahwa empat nilai tersebut mencakup administrative efficiency (efisiensi adminis-trasi), individual rights (hak-hak individu), political responsiveness (responsi politik), dan social equity (keadilan sosial). Nilai ini kiranya setara dengan nilai-nilai yang di-maksudkan oleh Rosenbloom8 yang mana administrative efficiency merupakan nilai dasar managerial approach, dan individual rights merupakan nilai utama dari legal approach, serta political responsiveness & social equity merupakan nilai-nilai yang terkandung dalam political approach.
Ilmuwan-ilmuwan tersebut sepakat bah-wa dalam administrasi negara, nilai-nilai dan pendekatan-pendekatan tersebut berinte-raksi satu sama lain sehingga tidak ada satu nilaipun yang dapat dipandang sebagai do-minan dalam administrasi negara. Panda-ngan demikian tentu merupakan pendekatan atau paradigma tersendiri dalam memandang administrasi negara pada umumnya sehingga
7 Santoso, P.B. 1993. Birokrasi Pemerintah Orde Baru : Perspektif Kultural dan Struktural. Raja Grafindo Persada, Jakarta.
8 Lihat Rosenbloom, D.H. op.cit.

mempengaruhi pula pendekatan terhadap aspek-aspek yang ter-kandung di dalamnya, termasuk dalam manajemen personalia.
Keaneka-ragaman nilai ini memang sepa-tutnya dipahami jika kita kembali menengok aksioma pertama administrasi, yaitu bahwa suatu organisasi tidak beroperasi dalam ruang hampa.9 Selanjutnya Starling meng-ungkapkan bahwa administrasi publik paling tidak beroperasi dalam atmosfer politik, hukum, dan sosio-teknis, termasuk berbagai macam lembaga yang terkait dalam kehidup-an bernegara. Administrator publik harus memiliki pengetahuan yang memadai terha-dap institusi dan proses politik serta hukum. Bahkan pengetahuan saja sebenarnya tidak-lah memadai karena administrator publik seyogyanya juga memiliki political skill and management. Beragam kemampuan yang harus dimiliki di antaranya adalah kemam-puan menganalisa dan menginterpretasikan kecenderungan ekonomi, sosial, dan politik; kemampuan untuk menganalisa konsekuensi tindakan-tindakan administratif; dan ke-mampuan untuk memperjuangkan dan men-capai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan; serta kemampuan untuk berhubungan de-ngan berbagai instansi terkait baik publik, privat maupun LSM.
PERBANDINGAN
NILAI KLINGNER-NALBANDIAN

DENGAN PENDEKATAN ROSENBLOOM
Klingner & Nalbandian Rosenbloom
Administrative •Managerial Efficiency Approach
Individual Rights • Legal Approach
Political •Political Approach Responsiveness
Social Equity •Political Approach

Untuk itu, berbagai nilai dan pendekatan tersebut penting dikaji dan dipertimbangkan
9 Starling, G. 1998. Managing the Public Sector. 5th Edition. Harcourt Brace and Company, Florida.
karena nilai inilah yang membentuk dan mempengaruhi perkembangan dan peng-gunaan teknik-teknik manajemen personalia. Tidak seperti halnya manajemen personalia dalam organisasi profit-making-oriented yang sangat menekankan pada nilai efisiensi administrasi atau pendekatan manajerial, dan tidak seperti apa yang dimaksudkan dalam administrasi kepegawaian negara yang me-nekankan pada pendekatan legal, maka pen-dekatan ini memandang bahwa seluruh nilai tersebut berinteraksi satu sama lain dalam manajemen personalia publik. Hal ini di-sebabkan oleh lingkungan kerja dan ruang lingkup personalia publik merupakan bidang yang seringkali bergejolak karena interaksi dari nilai-nilai yang berubah pada setiap fungsi utama kepegawaian.
Fungsi-fungsi utama manajemen per-sonalia yang dijalankan oleh intansi-instansi pemerintahan agar karyawannya bekerja se-cara kompeten dalam suasana kerja yang memuaskan adalah : pengadaan pegawai; alokasi pekerjaan; pemberian imbalan; pengembangan kompetensi; termasuk pula pemeliharaan hubungan kerja. Oleh karena itu, yang terpenting bagi pemerhati masalah (termasuk mahasiswa) manajemen persona-lia publik adalah tidak hanya pemahaman atas fungsi-fungsi tersebut termasuk teknik-teknik yang ada di dalamnya, akan tetapi mencakup pula apresiasi terhadap nilai-nilai yang mendasari fungsi dan teknik
tersebut serta interaksi atau bahkan konflik antar nilai yang terjadi dalam aplikasi fungsi ter-sebut. Interaksi atau konflik nilai ini bisa mempengaruhi pemilihan alternatif teknik yang akan dipergunakan dalam situasi ter-tentu.
Sebagai misal, pengisian jabatan publik yang sedang lowong bisa mempengaruhi pemilihan teknik seleksi yang akan diper-gunakan. Jika nilai yang mendasarinya adalah efisiensi administrasi maka teknik seleksi yang dipergunakan adalah berbagai teknik (misalnya SKA (Skill, Knowledge, and Ability) test) yang dapat menghasilkan pegawai yang memiliki kemampuan terbaik dengan mengabaikan faktor-faktor subyektif seperti suku, jenis kelamin, keturunan, alum-ni, agama dan lain sebagainya. Akan tetapi jika nilai yang dijadikan dasar adalah social equity maka teknik seleksi yang diperguna-kan adalah teknik yang mampu meng-akomodasi nilai tersebut (misalnya seleksi administrasi dikombinasi dengan teknik wawancara) sehingga pegawai yang terpilih akan lebih mempertimbangkan proporsi jenis kelamin, suku atau asal daerah, ketu-runan dan lain sebagainya secara seimbang.

Dari contoh tersebut dapat dipahami bah-wa nilai-nilai yang mendasari dapat mem-pengaruhi jenis teknik tertentu dalam fungsi kepegawaian tertentu. Bahkan nilai juga mampu mempengaruhi keputusan-keputusan kepegawaian yang akan diambil. Dalam setiap fungsi yang dijalankan terdapat in-teraksi nilai dan bahkan bisa berkembang menjadi konflik nilai jika terdapat perbedaan nilai dari berbagai pihak yang terlibat dalam pengambilan kebijakan kepegawaian.
Contoh di atas juga menunjukkan kepada kita bahwa fungsi dan teknik kepegawaian bukanlah hal yang bebas nilai (value free) akan tetapi justru sarat nilai (value laden). Juga menunjukkan betapa nilai tertentu tidak berlaku universal, kapan saja, dimana saja, oleh siapa saja, dan kepada siapa saja. Dengan demikian menjadi suatu hal yang menarik untuk dikaji bagaimana nilai-nilai tersebut berinteraksi dalam fungsi-fungsi utama manajemen personali publik.
Pendekatan nilai ini dianggap sangat membantu berbagai pihak yang terlibat da-lam aktivitas kepegawaian dalam menjawab berbagai persoalan mendasar yang timbul dari pendekatan terdahulu. Bagi para aka-demisi, pendekatan ini mampu menjawab pertanyaan bagaimana bagian-bagian dari manajemen personalia publik ini berkaitan satu sama lain atau dengan kata lain saling mempengaruhi, karena bagian-bagian ter-sebut tidak sekedar linear dari satu bagian ke bagian lainnya. Pendekatan ini memungkin-kan para akademisi untuk melihat adanya pilihan-pilihan diantara teknik-teknik perso-nalia dari perspektif teoritis.
Selain itu, pendekatan multi-value ini di-harapkan mampu memberikan dampak yang lebih luas bagi peningkatan kinerja lembaga-lembaga publik. Sebagaimana kita ketahui bahwa selama ini lembaga ini selalu dike-cam sebagai biang keladi dari berbagai per-soalan di dalam masyarakat. Dari fungsi yang semestinya dijalani sebagai pelayan masyarakat, justru masyarakat yang ber-fungsi sebagai pelayannya. Semua ini, ber-mula dari sumber daya manusia yang ada dalam institusi publik itu sendiri sehingga bila ingin memperbaikinya justru harus dimulai dari sumber daya manusia tersebut. Holzer dan Callahan juga telah meng-indikasikan hal tersebut dan perbaikan terhadap manajemen personalia di instansi publik akan menjadikan lembaga tersebut sebagai problem solver dari berbagai per-soalan di masyarakat yang seakan-akan tiada habis-habisnya.10
Berbagai studi lainnya tentang arti pentingnya sumber daya manusia di sektor publik ini (Pradhan & Reforma, 1991; Metcalfe & Richards, 1992; Rosen, 1993; Berman, 1998; Sluyter, 1998; Balogun & Mutahaba, 1999)11 juga telah menunjukkan
10 Holzer, M. & Callahan, K. 1998. Government at Work. Sage Publications, Inc. : California.
11 Pradhan, G.B.N. & Reforma, M.A. 1991. Public Management in the 1990s : Challenges and Opportunities. EROPA Secretariat General, Manila; Metcalfe, Les & Sue Richards (1992). Improving Public Management, California : Sage Publications; Rosen, Elle Doree (1993). Improving Public Sector Productivity, California : Sage Pubications; Berman, Evan M. (1998). Productivity in Public and Non profit Organizations, California : Sage Publications; Sluyter., Gary V. (1998). Improving Organizational Performance, California : Sage Publications; Balogun, M.J. & Mutahaba, G. 1999. “Redynamising the African Civil Service for the Twenty-first Century : Prospects for Non-bureaucratic Structure” dalam Henderson, K.M. & Dwivedi, O.P. (ed.) Bureaucracy

semangat yang sama, yakni perhatian utama yang diberikan terhadap sumber daya manu-sia justru akan meningkatkan kinerja dan produktivitas organisasi-organisasi publik. Bahkan dalam perspektif yang lebih luas Kunio juga menggambarkan hal yang senada.12 Menguatnya perhatian para akade-misi administrasi negara ini terhadap bidang manajemen personalia publik tentu mem-bawa angin segar bagi perkembangan kajian ini di masa mendatang. Hal ini juga merupa-kan bangkitnya kesadaran mereka akan betapa penting, menarik, dan menantangnya bidang ini secara akademis, serta membawa konsekuensi praktis yang cukup signifikan.

Purnawacana
Berdasarkan seluruh uraian di atas maka dapat disimpulkan bahwa sebelum ini per-kembangan kajian kepegawaian di lingkung-an institusi publik telah mengalami stagnasi yang cukup parah. Stagnasi ini disebabkan oleh begitu kuatnya pendekatan tunggal, yakni pendekatan legalistik, dalam mempe-ngaruhi bahan ajar dan praktika pengelolaan pegawai di lingkungan tersebut. Tentu hal ini tidak bisa diterima karena sebenarnya organisasi publik berjalan penuh dengan pergulatan nilai dan pengaruh lingkungan eksternal yang begitu kuat. Pendekatan tunggal telah mengungkung potensi, daya tarik, dan tantangan yang terkandung dalam khasanah bidang studi ini.
Untuk itu, perlu dilakukan reterminologi dalam pendidikan bidang tersebut menjadi manajemen personalia publik. Selain, per-soalan simbolik tersebut juga perlu pembe-nahan dalam domain substantif dengan memasukkan berbagai nilai yang relevan dalam bidang tersebut. Dengan perubahan ini, maka bidang pengelolan kepegawaian di
and the Alternatives in World Perspective. MacMillan Press, London.
Kunio, Y. 2000. Asia Per Capita : Why National Income differ in East Asia. Curzon Press, London.
lingkungan institusi publik tidak lagi kebal terhadap nilai-nilai yang ada akan tetapi justru diperkaya oleh nilai-nilai tersebut. Harapannya adalah praktisi atau adminis-trator publik akan menjadi lebih peka dan terampil baik dalam berhubungan dengan sumber daya manusia baik yang tersebar di lingkungan internal maupun eksternal. Bagi akademisi, tentu bidang ini akan menjadi jauh lebih menarik dan challenging, serta bagi mahasiswa akan memperoleh lahan kajian yang begitu rimbun dan lebat tidak lagi gersang.
Akhirnya, tentu perubahan ini diharapkan akan mampu membenahi kinerja lembaga-lembaga pemerintahan dan institusi publik lainnya sehingga mampu tampil sebagai pemecah masalah dan bukan lagi bagian dari masalah itu sendiri. Kinerja publik yang baik ini seyogyanya mampu meningkatkan citra lembaga tersebut di masyarakat sehingga mampu menaikkan pamor institusi dan personalia yang berada di dalamnya. Citra baik ini akan menaikkan dukungan publik terhadap institusi tersebut sehingga akan mempermudah perolehan dukungan masya-rakat dalam menjalankan berbagai aktivitas-nya.

STRATEGI PENGEMBANGAN PEREKONOMIAN RAKYAT DAN KOPERASI DI DAERAH

STRATEGI PENGEMBANGAN PEREKONOMIAN RAKYAT DAN KOPERASI DI DAERAH
Choirul Saleh
Drs. Choirul Saleh, M.Si., adalah Staf Pengajar pada Jurusan Administrasi Negara dan Program Pascasarjana Unibraw. Memperoleh gelar Sarjana dalam bidang Administrasi Negara Unibraw dan Magister dari Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. Kini menjabat Sekretaris Jurusan Administrasi Negara FIA Unibraw.

Pendahuluan
Pembahasan tentang strategi pengem-bangan perekonomian rakyat pada umumnya meliputi beberapa bidang yang meliputi; pengembangan ekonomi sektor informal, home industri, industri kecil, Industri mene-ngah dan Koperasi. Secara konseptual pem-bahasan perekonomian rakyat tersebut meru-pakan bahasan bidang ekonomi makro yang banyak dipengaruhi oleh keberlakukan sis-tem ekonomi yang dianut oleh suatu negara. Itulah sebabnya maka pemahaman tentang sistem ekonomi negara menjadi prasyarat mutlak bagi kita sebelum melakukan pem-bahasan mendalam tentang strategi pengem-bangan sektor informal, home industri, industri kecil, menengah dan Koperasi.
Sebagaimana diketahui bersama bahwa sistem ekonomi yang berlaku di negara kita hingga Orde Reformasi ini adalah masih berpijak pada Sistem Ekonomi Pancasila yang selanjutnya lajim disingkat dengan istilah SEP, yang secara yuridis formal mengacu pada pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945. Keberlakuan Sistem Ekonomi Pancasila ini masih dianggap relefan bagi Indonesia sebab hingga saat ini struktur ekonomi masyarakat kita masih berupa dual society structures yang terdiri dari Traditional society dan Industrial society. Traditional society adalah masyarakat
Golongan Ekonomi Lemah (GEL) yang merupakan kelompok mayoritas dari masya-rakat kita. Golongan ini dalam menjalankan aktivitas ekonominya masih sangat meng-andalkan pada kegiatan usaha yang intensif tenaga kerja dan teknologi sederhana. Se-dangkan Industrial society adalah masya-rakat Golongan Ekonomi Kuat (GEK), yang di dalam menjalankan aktivitas usahanya lebih mengandalkan pada kegiatan usaha yang intensif modal dan teknologi modern.

Kegiatan Usaha Perekonomian Rakyat Dalam Sektor Industri
Pada dasarnya usaha perekonomian rak-yat dalam sektor industri lebih ditekankan pada kegiatan usaha yang dilakukan oleh masyarakat Golongan Ekonomi Lemah (GEL) yang tersebar diberbagai pelosok Indonesia. Hingga saat ini keberadaan sektor informal masih relatif belum tersentuh oleh kebijakan negara sedangkan keberadaan home industri, industri kecil dan industri sedang pengklasifikasiannya masih belum seragam, dan belum teridentifikasi secara jelas, sehingga menyulitkan pihak pemerin-tah dalam melakukan pembinaan secara efektif dan terarah. Ketidak seragaman ter-sebut tampak ketika kita membicarakan ten-tang pengertian dan pengklasifikasian ten-tang apa yang disebut dengan home industri, industri kecil maupun industri menengah/ sedang, dimana masing-masing instansi/ lembaga pemerintah memiliki ketentuan yang berbeda-beda atau memiliki kreteria yang bersifat doble standard. Berbagai kreteria yang bersifat double standard tersebut diantaranya dapat dilihat pada uraian di bawah ini.

Menurut Biro Pusat Statistik dalam mengklasifikasi besar kecilnya kegiatan in-dustri didasarkan pada jumlah tenaga kerja-nya dengan ketentuan sebagai berikut; (1) Industri rumah tangga (Home Industri) ada-lah kegiatan usaha yang mempekerjakan tenaga kerja kurang dari lima orang. (2) Industri kecil mempekerjakan tenaga kerja antara 5 sampai 19 orang. (3) Industri seda-ng mempekerjakan tenaga kerja antara 20 hingga 99 orang dan (4) Industri besar mem-pekerjakan tenaga kerja lebih dari 100 orang. Namun apabila dilihat dilapangan ketentuan tersebut banyak yang tidak sesuai, bahkan banyak ditemui sektor home industri yang mempekerjaan tenaga kerja lebih dari 20 orang, yang menurut ketentuan pihak BPS Industri ini telah memasuki wilayah industri kecil, dan banyak pula industri kecil yang mempekerjakan tenaga kerja lebih dari 20 orang, yang berarti telah memasuki wila-yah industri sedang berdasarkan kreteria yang disusun oleh pihak BPS.
Berbeda dengan pihak BPS, pihak Depar-temen Perdagangan menyusun klasifikasi besar kecilnya Industri didasarkan pada as-pek permodalannya, sedangkan pihak De-partemen Perindustrian mengklasifikasi be-sar kecilnya industri berdasarkan pada pemi-likan aset usahanya.
Akibat dari adanya kreteria yang bersifat double standard itu menyebabkan tingkat kesulitan yang tinggi bagi pihak pemerintah pusat untuk menyusun pedoman pembinaan yang bersifat universal. Oleh karena di era reformasi ini sistem pemerintahan di Indo-nesia lebih ditekankan pada sistem yang bersifat desentralistik dengan memberikan otonomi luas bagi Pemerintah Daerah. Oleh sebab itu maka, sudah selayaknya apabila pihak pemerintah daerah harus bisa berkon-sentrasi penuh dalam melakukan pembinan kepada sektor ekonomi ini dengan hasil yang lebih baik, sebab didasarkan pada asumsi bahwa pihak pemerintah daerahlah yang lebih mengetahui seluk beluk mereka secara detail dan rinci. Dengan semakin besarnya peran yang dipegang oleh pihak pemerintah daerah ini, maka keterlibatan pihak DPRD dalam menyusun strategi pembinaan dan pengawasan terhadap pelak-sanaan pembinaan menjadi sangat berarti. Oleh sebab itulah pihak DPRD dituntut untuk selalu meningkatkan pengetahuan dan kemampuannya dalam menyusun kebijakan perekonomian daerah, khususnya dalam me-ngembangkan kegiatan usaha masyarakat Golongan Ekonomi Lemah di sektor Indus-tri.
Menurut (Mudrajad Kuncoro, 1997: 315) perbedaan persepsi dan pengklasifika-sian besar kecilnya industri ini mengakibat-kan pembinaan yang bersifat sector oriented, dimana masing-masing Instansi pembina dalam melakukan pembinaannya hanya menekankan pada bidang yang ber-beda-beda sesuai dengan persepsinya masi-ng-masing. Pembinaan semacam ini paling tidak mengakibatkan terjadinya dua hal negatif yakni; (1) Arah pembinaan menjadi kurang bahkan tidak efektif dan (2) berupa Tiadanya indikator keberhasilan yang seragam.
Berkaitan dengan masih terdapatnya ke-simpangsiuran tentang pendefinisian dan pengklasifikasian besar kecilnya kegiatan usaha perekonomian rakyat tersebut, maka disarankan agar pengklasifikasian yang di-maksud sebaiknya didasarkan pada faktor-faktor dibawah ini;

1 Faktor pembagian tugas, dengan asumsi apabila dalam kegiatan usaha itu tidak didasarkan pada pembagian tugas yang jelas antara kegiatan administratif dan kegiatan operasional, maka kegiatan usaha ini diklasifikasi sebagai kegiatan usaha home industri atau industri kecil.
2 Sistem kepemilikan usaha, dengan asumsi bahwa pada umumnya home industri dan industri kecil pemilik usaha sekaligus merangkap sebagai pengelola serta memanfaatkan anggota keluarga (unpaid famely worker) sebagai tenaga kerja utamanya.
3 Sistem pembukuan, dengan asumsi bah-wa hampir semua indutri rumah tangga dan industri kecil tidak dilengkapi de-ngan sistem pembukuan yang rapi, sehi-ngga sulit diprediksi berapa besar laba usaha yang diperolehnya.
4 Sumber permodalan, dengan asumsi bahwa sebagian besar home industri dan industri kecil dimodali secara pribadi dan kurang memanfaatkan lembaga finansial (Perbankan).
5 Status pendirian, dengan asumsi bahwa keberadaan home industri dan industri kecil sebagain besar tidak dilengkapi dengan badan hukum.
6 Pemanfaatan teknologi dan tenaga kerja, dengan asumsi bahwa dalam proses pro-duksi home industri dan industri kecil lebih banyak memanfaatkan teknologi sederhana dengan tenaga kerja yang berpendidikan rendah, dan tingkat kete-rampilan/keahlian yang rendah pula.

Pentingnya Pengembangan Perekonomian Rakyat Bagi Daerah
Sebagaimana kita ketahui bahwa pembangunan sektor industri formal (besar) yang telah dicanangkan oleh reijim Orde Baru di bawah kepemimpinan Presiden Soe-harto yang seolah-olah tumbuh pesat itu, ternyata mengandung berbagai kelemahan bagi kemajuan ekonomi nasional di Indo-nesia. Berbagai kelemahan yang dimaksud dapat dilihat pada angka-angka dibawah ini.
Tingkat pertumbuha
n ekonomi secara nasional mengalami pertumbuhan ekonomi sebesar 14% dengan menyumbangkan ke-naikan PDB sebesar 17% pada tahun 1970 dan melonjak tajam menjadi 31% pada tahun 1991, dan merupakan peningkatan yang sangat fantastis bagi sebuah negara berkembang. Namun dibalik itu semua kebe-radaan industri besar pada kurun waktu yang sama hanya mampu menyediakan kesempat-an kerja hanya sebesar 11% menjadi 13% saja dari seluruh angkatan kerja yang ter-sedia di Indonesia. Lebih dari itu ketika ke-beradaan industri besar dan menengah me-nguasai sebesar 82% nilai tambah ternyata hanya mampu menyerap tenaga kerja se-banyak 33%, sedangkan keberadaan sektor ekonomi rakyat yang terdiri dari, sektor in-formal, home industri dan industri kecil yang menguasai nilai tambah hanya sebesar 18% ternyata mampu menyerap tenaga kerja sebesar 67% (BPS;1993). Berdasarkan ke-nyataan yang semacam itu, dapat dilihat betapa perkem-bangan sektor industri besar dan menengah pada saat itu tidak hanya menyebabkan munculnya akibat negatif baik yang berupa; terjadinya kesenjangan ekono-mi dan disparitas pendapatan serta mem-bengkaknya angka pengangguran.
Sudah barang tentu munculnya berbagai dampak yang negatif tersebut merupakan akibat dari pola kebijakan pembangunan di Indonesia yang berorientasi pada pertum-buhan yang bertumpu pada pendekatan yang bersifat liberalistik. Ironisnya pola kebijakan semacam ini hanya bisa diapresiasi oleh mereka yang bermodal kuat, dimana mereka yang bermodal kuat ini jumlahnya masih sangat sedikit. Sedangkan pada sisi lain keberadaan perekonomian rakyat yang le-mah modal (sektor informal, home industri dan industri kecil) yang jumlahnya sangat besar itu masih belum mampu mengapresiasi kebijakan yang telah dibuat oleh pemerintah. Akibatnya meskipun pembangunan ekonomi berjalan pesat dan mengalami pertumbuhan yang tinggi. Ternyata masih banyak rakyat yang merasa tergilas oleh roda pembangunan itu sendiri.

Mungkin pihak pemerintah pada waktu itu sudah mengantisipasi kondisi semacam itu, sehingga pemerintah telah menggalak-kan kegiatan perkoperasian. Namun sayang keberadaan lembaga Koperasi yang disebut sebagai soko gurunya perekonomian Indone-sia itu, sebagain besar masih belum mampu berbuat banyak untuk mengangkat harkat dari para anggotanya yang sebagian besar terdiri dari para golongan ekonomi lemah itu. Menurut beberapa pengamat perkopera-sian, kecilnya peran koperasi dalam meng-angkat dan meningkatkan perekonomian ter-hadap para anggotanya itu, salah satunya adalah masih dominannya campur tangan dari pihak birokrat (pemerintah). Hal ini bukan berarti bahwa peran pemerintah harus dihilangkan, tetapi hendaknya peran peme-rintah itu jangan lagi bersifat “intervensi”, melainkan hanya sekedar “pembinaan”.

Strategi dan Perencanaan Pengembangan Perekonomian Rakyat
Berbicara tentang strategi perekonomian rakyat yang meliputi; sektor informal, home industri, industri kecil dan koperasi bukan-lah merupakan pekerjaan yang mudah, oleh sebab itu harus dilakukan penuh kesung-guhan, sistematis, terarah dan benar-benar tepat sasaran sesuai dengan permasalahan yang benar-benar dan dialami oleh masing-masing sektor. Pernyataan tersebut intinya adalah untuk mengingatkan kita, walaupun keberadaan perekonomian rakyat di berbagai sektor tersebut hingga saat ini sebagian besar kondisinya belum baik bukan berarti bahwa pemerintah Orde Baru lalu tidak melakukan pembinaan dan pengembangan, tetapi pembinaan dan pengambangannya ku-rang didasarkan pada strategi yang tepat, kurang terarah, kurang sistematis sehingga tidak mengena pada sasaran yang sesu-ngguhnya. Dikatakan dimikian sebab, pada masa itu sedikitnya ada delapan (8) Instansi Pemerintah yang telah berperan melakukan pengembangan perekonomian rakyat, namun hasilnya masih belum banyak bisa dirasakan oleh para pengusaha yang berkecimpung dalam sektor perekonomian rakyat tersebut. Kedelapan (8) Instansi Pemerintah tersebut terdiri dari; Deperindag, Depdikbud, Dep-naker, Depsos, Depkeu, Bappenas dan Dep-kop. Kurang maksimalnya hasil kerja berba-gai instansi tersebut dalam melakukan pem-binaan dan pengembangan sektor perekono-mian rakyat dikarenakan oleh beberapa faktor yang diantaranya adalah;
1 Ketidak tepatan pihak pemerintah pusat pada waktu itu dalam memilih para-digma pembangunan, yakni paradigam pembangunan yang berorientasi pertum-buhan semata.
2 Unsur “modal” dianggap sebagai faktor utama yang bisa menyelesaikan berbagai masalah yang dihadapi oleh sektor per-ekonomian rakyat, sehingga pihak pe-merintah cenderung menggelontor ber-bagai macam jenis pinjaman (kredit), tanpa perhitungan matang, yang meng-akibatkan kucuran kredit tidak tepat sasaran dan banyak kredit yang tidak dapat dikembalikan. Berbagai macam kredit itu diantaranya; BIMAS INMAS, KUPEDES, KUK, KIK, KMKP KCK, IDT dan KUT serta berbagai paket kredit yang lain.
3 Unsur SDM dalam melakukan pembina-an relatif terabaikan, sehingga kemam-puan mereka dalam menjalankan proses produksi relatif lemah dan tidak ber-kembang, yang berakibat pada lemahnya daya saing mereka dengan pihak-pihak lain terutama para industri besar.

1 Kurangnya perhatian terhadap pembina-an manajemen usaha, sehingga kebera-daan sektor perekonomian rakyat kurang bisa dikelola dan dimanag secara efisien, boros dan tipisnya keuntungan atau laba usaha yang diperoleh.
2 Penyusunan kreteria yang dibuat oleh masing-masing instansi dalam menentu-kan besar kecilnya lembaga industri per-ekonomian rakyat masih bersifat double standard, sehingga tidak ada kesatuan gerak dan langkah dalam melakukan pembinaan.
3 Dalam melakukan pembinaan, pada umumnya tidak didasarkan pada tinda-kan analisis situasi sebagai langkah pen-dahuluan untuk menentukan masalah yang benar-benar dihadapi oleh masing-masing sektor perekonomian rakyat.

Disamping itu masih banyak lagi ber-bagai kelemahan pembinaan yang pernah dilakukan pemerintah selama Orde Baru pada saat itu. Barangkali berbagai kelemah-an atau kesalahan yang pernah diperbuat oleh pemerintahan orde baru dalam melaku-kan pengembangan dan pembinaan pereko-nomian rakyat pada waktu itu, masih bisa dipermaklumkan, sebab pada waktu itu sis-tem pemerintahan Indonesia relatih masih bersifat sentralistik. Sebagaimana kita keta-hui bahwa pada sistem pemerintahan yang sentralistik itu bahwa hampir semua peren-canaan dan kebijakan pembangunan ekono-mi telah ditentukan oleh pihak pusat. Se-mentara itu pihak pusat pada umumnya kurang menguasai kondisi dari masing-ma-sing daerah. Oleh sebab itu apabila dalam menyusun perencanaan dan kebijakan pem-bangunan kurang berhasil dengan baik ada-lah masih wajar. Namun dalam Orde Refor-masi seperti saat sekarang ini, serta telah disusunnya UU tentang Sistem Pemerintah-an Daerah yang berintikan pada otonomi daerah yang diperluas seyogyanya berbagai kesalahan tersebut diatas bisa diminimalisir kalau toh tidak bisa dihilangkan sama sekali.
Hal ini merupakan tuntutan yang logis sebab dengan otonomi daerah yang diperluas, pi-hak pemerintah daerah mempunyai kelelua-saan yang besar dalam menyusun dan mem-buat kebijakan pembangunan ekonomi, khu-susnya sektor perekonomian rakyat yang terdiri dari sektor informal, home industri, industri kecil dan Koperasi yang tersebar di daerah. Mengapa pembinaan dan pengem-bangan yang dilakukan pemerintah daerah harus lebih baik ?, sebab telah diasumsikan bahwa pihak pemerintah daerah adalah me-rupakan instansi pemerintah yang dianggap paling tahu situasi dan kondisi daerahnya masing-masing. Namun demikian, baik ti-daknya pihak pemerintah daerah dalam men-jalankan tugasnya, sangat tergantung dari kualitas pikir dan kualitas kerja dari pihak DPRD dalam melakukan fungsi kelegisla-tifannya, yang diantaranya adalah fungsi perencanaan dan fungsi pengawasan. Fungsi perencanaan bagi lembaga pemerintah digu-nakan sebagai pedoman yang harus diambil dalam mencapai suatu tujuan yang telah di-tetapkan. Itulah sebabnya Siagian (1989 : 108)
Suatu perencanaan jelas ditujukan pada pencapaian yang dicitakan di masa yang akan datang, oleh sebab itu agar pere
ncana-an yang dibuat oleh organisasi betul-betul realistis maka dibutuhkan daya forecasting (prakiraan) yang benar-benar logis, dari seorang perencana. Seorang perencana yang baik agar dapat membuat suatu rencana yang baik dan realistis paling tidak harus mampu mengenali situasi dan kondisi lingkungan yang ada disekitarnya baik itu lingkungan dalam organisasi maupun lingkungan luar organisasi yang dikelolanya.
Agar perencanaan benar-benar bersifat realistis dalam rangka mencapai tujuan, ada beberapa hal yang perlu diperhatikan oleh seorang perencana antara lain;
1. Know the nature of the problems (me-ngetahui secara hakiki dari masalah yang dihadapi)

1 Collect data (kumpulkan data)
2 Analysis of the data (penganalisaan data)
3 Determination of several alternatives (penentuan beberapa alternatif)
4 Selection of the seemingly best way from among alternatives (Menentukan alter-natif terbaik dari beberapa alternatif yang ada)
5 Execution (Pelaksanaan)
6 Evaluation of results (Penilaian/evaluasi terhadap hasil yang dicapai)

Sebenarnyalah bahwa antara perencanaan dan strategi memiliki skala yang berbeda, namun keduanya mempunyai hubungan hi-rarkhis yang sangat kuat, bahkan dapat dika-takan bahwa perencanaan tanpa strategi tidak mungkin bisa mencapai tujuan, sasaran maupun target secara efektif dan efisien. Se-dangkan tanpa perencana an strategi tidak mungkin terbentuk, sehingga tidak ada pe-doman yang dapat dipakai sebagai pijakan operasional dalam pencapaian tujuan. Atas dasar itulah maka perencanaan dan strategi sangat dibutuhkan keberadaannya dalam mengembangkan sektor perekonomian rak-yat dan koperasi.
Terlebih lagi dalam perspektif teori orga-nisasi modern yang berkembang belakangan ini yang berasumsi bahwa organisasi baik itu lembaga perekonomian rakyat maupun koperasi adalah merupakan sebuah sebuah organisasi dengan sistem terbuka yang selalu berinteraksi dengan lingkungan disekitar or-ganisasi itu berada, maka keterkaitan antara perencanaan dan strategi semakin kentara. Dalam pandangan teori organisasi modern tersebut, mengkalisifikasi jenis lingkungan organisasi menjadi dua bagian besar yang terdiri dari;
1 Internal environment (lingkungan dalam)
2 External environment (lingkungan luar) Kedua jenis lingkungan ini secara inten-sif mempunyai pengaruh yang sangat kuat bagi kelangsungan hidup organisasi. Apabila sebuah organisasi tidak mampu membaca bahkan menguasai lingkungan, maka eksis-tensi organisasi tersebut bisa terancam. Sejalan dengan pengklasifikasian jenis lingkungan di atas, secara teoritis Siagian

lebih jauh mengklasifikasi kondisi lingkung-an organisasi menjadi tiga yang terdiri dari:
1 Predictable environment
2 Semi predictable environment
3 Unpredictable environment

Sedangkan John H. Jackson dan Cyril
P. Morgan juga membagi kondisi lingku-ngan menjadi tiga karakteristik yang terdiri dari;
1 Certainty environment (lingkungan yang stabil)
2 Changing environment (lingkungan yang berubah)
3 Turbelent environment (lingkungan ber-gejolak)

Dimana letak pentingnya pemahaman lingkungan dengan berbagai karakteristik tersebut diatas dengan penyusunan rencana dan strategi dari sebuah organisasi ?. Untuk menjawab pertanyaan tersebut, barang kali ada baiknya apabila kita perhatikan diagram atau gambar di bawah ini;

Jurnal Administrasi Negara, Vol. I, No. 1, September 2000 : 28 – 36
Gambar 1 Perencanaan Pengembangan Perekonomian Rakyat & Koperasi
Lingkungan Eksternal Dimensi Lingkungan Internal

Dengan memahami gambar atau dia-gram tersebut, dapat diilustrasikan bahwa, mungkin ada dua organisasi atau lebih yang memiliki Tujuan/sasaran atau target yang sama, sehingga mempunyai aspek-aspek rencana yang sama pula, tetapi strategi masing-masing organisasi harus berbeda ter-gantung dari situasi dan kondisi lingku-ngannya masing-masing. Sejalan dengan kajian teoritik tersebut maka langkah awal dalam menyusun strategi dan perencanaan pengembangan perekonomian rakyat mau-pun koperasi faktor utama yang sebaiknya diperhatikan dahulu adalah faktor lingku-ngannya, baru kemudian memperhatikan faktor-faktor lainnya. Secara skematis lang-kah-langkah penyusunan strategi pengem-bangan lembaga perekonomian rakyat (sektor informal, home industri, industri kecil, industri menengah) dan koperasi dapat disusun sebagai berikut;

Gambar 2. Langkah-langkah Penyusunan Strategi Pengembangan Perekonomian Rakyat & Koperasi
Analisa Situasi

Dengan menggunakan langkah-langkah tersebut maka strategi pengembangan lem-baga perekonomian dan koperasi dapat disusun secara lebih terarah karena berbagai permasalahan yang ada dapat dikenali dengan baik. Bertolak dari pengenalan ma-salah yang tepat itulah maka strategi pe-ngembangan dapat dibuat dan metode dapat ditempuh secara operasional.

Penutup
Demikianlah prasaran yang bertopik strategi pengembangan perekonomian rak-yat dan koperasi ini disampaikan dalam acara Pentaloka Anggota Legislatif DPRD Kabupaten Ngawi. Somaga uraian ini mem-bawa manfaat yang positif bagi pihak-pihak yang memerlukan. Paling tidak dapat dijadi-kan sebagai bahan reverensi dalam rangka pengembangan lembaga perekonomian rak-yat dan koperasi yang ada di wilayah ini.

DAFTAR BACAAN

Abdul Madjid dan Sri Edi, S, 1981, Wawasan Ekonomi Pancasila, Penerbit, UI Press, Jakarta
Choirul Saleh, 1999, Sistem Ekonomi Indonesia, Suatu Pengantar, Lembaga Penerbitan FIA, Universitas Brawi-jaya, Malang
Gunawan Sumodiningrat, 1998, Memba-ngun Perekonomian Rakyat, Penerbit, Pustaka Pelajar, Yogyakarta
Johanes Mardinin, 1996, Dimensi Kritis Proses Pembangunan di Indonesia, Penerbit Kanisius, Yogyakarta
Mudrajad Kuncoro, 1987, Ekonomi Pem-bangunan, Teori, Masalah dan Kebijakan, Penerbit UPP AMP YKPN, Yogyakarta
Tom Gunadi, 1981, Sistem Perekonomian Menurut Pancasila Dan UUD 1945, Penerbit, Angkasa, Bandung
Revrison Baswir, 1997, Agenda Ekonomi Kerakyatan, Penerbit, Pustaka Pelajar, Yogyakarta
Soekanto Reksohadiprojo, 1982, Organisasi Perusahaan, Teori, Struktur Dan Perilaku, Penerbit, BPFE UGM, Yogyakarta
Zulkarnain Djamin, 1993, Perekonomian Indonesia, Penerbit, Fakultas Ekonomi Indonesia, Jakarta

Strategi Pengembangan Perekonomian…(Choirul Saleh)

DESENTRALISASI PUBLIC SERVICE DALAM ERA OTONOMI DAERAH

DESENTRALISASI PUBLIC SERVICE DALAM ERA OTONOMI DAERAH

Oleh :
Sri Susilih

Staf Pengajar Jurusan Ilmu Administrasi, Program Studi Administrasi Negara, Universitas Indonesia.
Ada dua tema yang menjadi perhatian jika membahas tentang pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah, yaitu dekonsentrasi dan desentralisasi. Dekonsentrasi (sebagai penghalusan dari sentralisasi) diselenggarakan untuk mewakili kepentingan nasional. Desentralisasi diselenggarakan untuk mewakili kepentingan nasional. Desentralisasi diselenggarakan untuk mewakili kepentingan masyarakat setempat (lokal) di daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Mengingat masyarakat tiap masyarakat lokal memiliki keunikan masing-masing, dengan demikian hanya cocok jika instrumen desentralisasi diterapkan.
Dekonsentrasi diberikan pengertian sebagai pelimpahan wewenang (delegation of authority), desentralisasi sebagai penyerahan wewenang (transfer of authority) . Dalam dekonsentrasi delegation of authority hanya menyangkut policy executing yakni melaksanakan kebijakan yang sudah ditentukan dari pemerintah pusat. Sedangkan dalam desentralisasi transfer of authority termasuk didalamnya policy making dan policy executing, yakni berwenang membuat kebijakan sendiri dan sekaligus melaksanakannya.
Jika dikatikan dengan pembagian wilayah negara Republik Indonesia, maka dekonsentrasi akan melahirkan wilayah administrasi atau B.C. Smith disebut Field Administration. Yaitu propinsi kabupaten/kota, kota administratif (sudah tidak dikenal berdasarkan UU No 22/1999), kecamatan. Pejabat-pejabat pusat didaerah yang menerima pelimpahan wewenang dalam yurisdikasi wilayah administrasi disebut Field Administrator. Ada dua tipe pejabat, yaitu pejabat pejabat yang disebut Kepala Wilayah : Gubernur, Bupati, Walikotamadya (Walokota Administratif), Camat. Pejabat-pejabat ini menjalankan pemerintahan umum (administrator generalist) seperti ketertiban umum, koordinasi. Disamping itu ada pejabat Kepala Instansi Vertikal yang berasal dari departemen teknis. Pejabat-pejabat ini menjalankan pemerintahan umum (administrator specialist) yakni memberikan public service kepada masyarakat sesuai dengan bidang yang menjadi tanggung jawab departemen masing-masing. Aabila diacu pendapat A.F. Leemans tentang penentuan batas-batas wilayah administrasi, maka dalam penyelenggaraan dekonsentrasi di Indonesia menganut sistem integrated field administration (B. Hossien ;2000) atau apabila dikaitkan dengan tipologi pemerintahan daerah menurut Robert C. Fried, maka Indonesia menganut integrated prefectoral system (B. Hossein; 1978)
Pada sisi lain, jika dikaitkan dengan pembagian wilayah negara Republik Indonesia berdasarkan asas desentralisasi,
36

37 Jurnal Administrasi Negara Vol. II No. 02. Maret 2002
maka akan melahirkan Daerah Otonom yaitu kesatuan masyarakat yang mempunyai wewenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia (UU No 22/1999). Di Indonesia berdasarkan UU No 5/1974 dikenal dua tingkatan daerah otonom, yaitu Daerah Tingkat I (Dati I) dan daerah Tingkat II (Dati II). Namun menurut UU No 22/1999 tidak dikenal sebutan/nomenklatur daerah Tingkat I dan DAERAH Tingkat II lagi mengingat Indonesia menganut integrated prefectoral system, maka batas-batas wilayah administrasi berhimpit dengan wilayah dari daerah otonomi (Fused Model menurut A.F. Leemans). Demikian juga elemen jabatan diintegrasikan di tangan pejabat dari orang yang sama. Seorang Kepalan Wilayah juga merangkap sebagai Kepala Daerah, dalam hal ini seorang kepala Wilayah lebih mengutamakan kepentingan pemerintahan pusat dari pada kepentingan masyarakat daerah.
Dari uraian tersebut, jika dekonsentrasi dan desentralisasi diperbandingkan maka terlihat masih kuatnya dominasi dekonsentrasi dari pada desentralisasi. Struktur hirarkhi wilayah administrasi yang lebih banyak dibandingkan dengan susunan daerah otonom. Akan menimbulkan birokratisasi yang melemahkan sendi-sendi demokrasi (B Hoessein;2000) yang hendak dikembangkan dalam penyelenggaraan desentralisasi.
Pemberian otonomi daerah sebagai perwujudan dari desentralisasi pada hakekatnya memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat (UU No 22/1999). Dengan otonomi sesungguhnya daerah diberikan kebebasan untuk membuat dan melaksanakan keputusan yang terbaik bagi masyarakatnya. Dengan otonomi diharpkan akan tercipta masyarakat yang tumbuh atas dasar inisiatif/prakarsa sendiri, sehingga akan melahirkan masyarakat yang kreatif – inovatif tanpa ada kekangan dari pemerintah pusat.
Desentralisai merupakan keharusan dan kebutuhan setiap masyarakat apapun bentuk dan ideologi negaranya. Praktek penyelenggaraan sentralisasi yang berlebihan terbukti menimbulkan kekecewaan dan ketidakpuasan warga masyarakat terhadap pemerintahannya. Desentralisasi sangat didambakan/disukai, dan karenanya memiliki nilai (value) baik sedangkan sentralisasi bernilai buruk sehingga cenderung ditolak. Desentralisasi menurut berbagai pakar memiliki segi positif, diantaranya : secara ekonomi, meningkatkan efisiensi dalam penyediaan jasa dan barang publik yang dibutuhkan masyarakat setempat, megurangi biaya, meningkatkan output dan lebih efektif dalam penggunaan sumber daya manusia. Secara politis, desentralisasi dianggap memprkuat akuntabilitas, political skills dan integrasi nasional. Desentralisasi lebih mendekatkan pemerintah dengan masyarakatnya, memberikan/menyediakan layanan lebih baik, mengembangkan kebebasan, persamaan dan kesejahteraan (B.C. Smith : 1985)
Desentralisasi/otonomi adalah persoalan yang menyangkut hak asasi manusia, oleh karena dalam desentralisasi/otonomi individu diberikan kebebasan untuk berpikir dan bertindak atas dasar aspirasi masing-masing, tiap individu dipenuhi kebutuhan hidupnya dengan cara dan kualitas yang terbaik, berpartisipasi dalam kehidupan sosial, ekonomi dan
38 Sri Susilih – Desentralisasi Public Service
politik, dengan tidak ada kontrol langsung dari pemerintah pusat.
Dalam era otonomi daerah, dituntu peranan pemerintah daerah untuk memberikan kesejahteraan kepada masyarakat daerahnya dengan penyediaan public services yang sangat dibutuhkan. Pergeseran paradigma dari good government menuju good governance (local governance), akan melibatkan hubungan antara pemerintah daerah dengan masyarakatnya dalam kegiatan/urusan urusan pemerintahan. Dalam good governance harus ada keseimbangan antara publik, privat dan sosial/ masyarakat. Dengan demikian desentralisasi/otonomi tidak hanya berupa penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, tetapi juga penyerahan wewenang kepada masyarakat (J.B. Kristiadi :1994). Berkiatan dengan ini, bagaimana posisi pemerintah daerah dalam penyediaan public services yang melibatkan partisipasi privat dan masyarakat.
Desentralisasi melahirkan local government. Konsep local government dapat mengandung tiga arti : (B. Hoessien : makalah). Pertama, penggunaan istilah local government sering kali saling dipertukarkan dengan istilah local authority. Namun kedua istilah tersebut mengacu pada council (DPRD) dan major (KDH) yang rekruitment pejabatnya atas dasar pemilihan.
Kedua, local government berarti pemerintahan lokal yang dilakukan oleh pemerintahan lokal (mengacu pada fungsi).
Ketiga, local government berarti daerah otonom.
Local government memiliki otonomi (lokal), dalam arti self governmet.
Di Indonesia istilah local government berarti pemrintah daerah yang memiliki otonomi daerah. Pemerintah daerah diselenggarakan oleh Kepala Daerah (KDH) selaku penyelenggara pemerintahan tertinggi. Bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) KDH melaksanakan fungsi policy making dan sekaligus melakukan fungsi policy execuring dengan menggunakan instrumen perangkat birokrasi lokal (local burcaucracy). Dalam hal yang menyangkut public services dilaksanakan oleh d
inas-dinas daerah, BUMD (Badan Usaha Milik Daerah)
Public services (pelayanan publik) memiliki karakteristik sebagaimana dikemukakan oleh Olive Holtham (Leslie Willcocks dan Jenny Harraw : 1992).

1 Generally cannot choose customer
2 Roles limited by legislation
3 Politics institutionalizes conflict
4 complex accountability
5 very open to security
6 action must be justified
7 Objectives-outputs difficult to state /measure

Dengan karakteristik tersebut, pelayanan publik memerlukan organisasi yang berbeda dengan organisasi yang dapat memilih konsumennya secara selektif. Setiap terjadi kenaikan harga atas suatu public services harus dibicarakan atau harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari pihak legislatif (Achmad Nurmadi :1999).
Terdapat jenis public service seperti penyediaan air bersih, listrik, infrastruktur dan sebagainya tidak sepenuhnya dapat
39 Jurnal Administrasi Negara Vol. II No. 02. Maret 2002
diserahkan berdasarkan mekanisme pasar pasar. Ada kelompok masyarakat yang tidak dapat menikmati public service tertentu (ini berkaitan dengan aspek pemerataan), jika ditangani oleh sistem pasar/privat. Gejala ini disebut kegagalan pasar (market failure). Salah satu bentuk intervensi pemerintah adalah dengan penyediaan barang-barang publik (public goods). Public goods dicirikan oleh dua karakteristik yaitu (1) “non-exludability” dan (2) non-rivalry consumption”. Karakteristik non-excludability barang publik diartikan bahwa orang-orang yang membayar agar dapat mengkonsumsi barang itu tidak dapat dipisahkan dari orang-orang yang tidak membayar tetapi dapat mengkonsumsinya juga. Sedangkan karakteristik non rivalry consumption diartikan bahwa bila seseorang mengkonsumsi barang itu, orang lainpun mempunyai kesempatan mengkonsumsinya pula.
Oleh karena pihak swasta tidak bersedia menghasilkan barang publik (murni), maka pemerintahanlah yang harus menyediakannya agar kesejahteraan seluruh masyarakat dapat ditingkatkan (Nurdjaman Arsjad, dkk :1992). Intervensi pemerintah akan lebih menonjol dilakukan oleh pemerintah daerah yang bercirikan pedesaan (rural). Ini disebabkan tuntutan masyarakat di perkotaan lebih mendesak daripada di pedesaan. Kenyataan yang tidak dihindari adalah terjadinya pergeseran barang/jasa privat berubah menjadi barang/jasa publik (dan sebaliknya), misal pemadam kebakaran. Di pedesaan pemadam kebakaran bersifat barang/jasa privat sehingga tidak diperlukan Dinas Pemadam Kebakaran, tetapi di Perkotaan berubah menjadi barang /jasa publik. Konsekuensinya adalah bila semakin banyak barang/jasa privat yang tidak dapat dihindari berubah sifat menjadi barang /jasa publik, maka beban pemrintah akan semakin tinggi. Hal ini sering dikatakan sebagai fenomena government growth (Sudarsono H:1997). Pertumbuhan beban pemerintah ini akan semakin berkebihan bukan hanya karena berubahnya barang privat menjadi barang publik saja, tetapi terurtama juga jika pemerintah tidak secara selektif menentukan batas-batas pekerjaannya. Adakalanya barang/jasa yang sebenarnya bercirikan barang/jasa privat masih di produksi atau subsidi oleh pemerintah kecenderungan munculnya beban tambahan pemerintah yang tidak dapat dihindari, maka efisiensi, efektifitas dan akuntubulitas penyelenggaraan pemerintahan dengan sendirinya semakin menjadi kebutuhan. Itulah sebabnya di banyak negara dikembangkan paradigma reinventing government. (Sudarsoono H : 1997)
Dalam penyediaan public services oleh pemerintah, tidak tertutup kemungkinan terjadinya government failure. Dalam hal ini intervensi sektor privat dapat dimungkinkan. Beberapa alasan keterlibatan sektor privat/swasta dalam pelayanan publik : (Hendropronoto Susilo dan John L Taylor : 1995).

1 meningkatkanya penduduk di perkotaan sementara sumber keuangan pemerintah terbatas.
2 pelayanan yang diberikan sektor privat/swasta dianggap lebih efisien.
3 banyak bidang pelayanan (antara lain penyehatan lingkungan dan persampahan) idak ditangani pemerintah sehingga sektor privat/swasta dapat memenuhi kebutuhan yang belum tertangani tanpa mengambil alih tanggung jawab pemerintah.
4 akan terjadi persaingan dan mendorong pendekatan yang bersifat kewiraswastaan dalam pembangunan nasional.

40 Sri Susilih – Desentralisasi Public Service

Prinsip-prinsip yang tertuang dalam reinventing government, terutama prinsip catalytic government : steering rather than rowing (Osborne dan Gaebler :1992), mengisyaratkan perlunya dikembangkan privatisasi (debirokrasasi) atau public-private partnership.

Istilah privatisasi pertama kali muncul dalam kamus 1983 dan didefinisikan secara sempit sebagai “menjadikan privat”, mengalihkan kontrol dan kepemilikan dari publik ke privat. Namun istilah ini telah mendapatkan pengertian yang lebih laus ; istilah privatisasi melambangkan suatu cara baru dalam memperhatikan kebutuhan masyarakat dan pemikiran kembali mengenai peranan pemerintah dalam : memenuhi kebutuhan tersebut. Hal ini berarti memberikan kewenangan yang lebih besar pada institusi masyarakat dan mengurangi kewenangan pemerintah dalam merumuskan kebutuhan masyarakat. Dengan demikian privatisasi merupakan tindakan mengurangi peran pemerintah atau meningkatkan peran sektor privat dalam aktivitas atau kepemilikan asset publik. (E.S. Savas : 1986).
E.S. Savas mengajukan beberapa bentuk/model penyediaan barang dan jasa yang menghubungkan antara konsumen, produsen dengan pengatur. Dengan demikian dalam penyediaan /pelayanan barang dan jasa terdapat 3 partisipasi/pihak/aktor utama yang terlibat yaitu :

1 konsumen (service consumer)
2 produsen (service producer)
3 pengatur (service arranger or service provider).

PENTINGNYA MANAJEMEN BIROKRASI PROFESIONAL UNTUK MENGATASI KEMUNDURAN BIROKRASI DALAM PELAYANAN PUBLIK

PENTINGNYA MANAJEMEN BIROKRASI PROFESIONAL UNTUK MENGATASI KEMUNDURAN BIROKRASI DALAM PELAYANAN PUBLIK
Oleh : Agus Suryono – FIA Unibraw
Kecenderungan birokrasi dan birokratisasi pada masyarakat modern benar-benar dipandang memprihatinkan, sehingga digambarkan adanya ramalan mengenai makin menggejalanya dan berkembangnya praktek-praktek birokrasi yang paling rasionalpun, tidak bisa lagi dianggap sebagai kabar menggembirakan, melainkan justru merupakan pertanda malapetaka dan bencana baru yang menakutkan (Blau dan Meyer, 2000: 3).
Siagian (1994), misalnya, mengakui adanya patologi birokrasi. Hal itu dicirikan oleh kecenderungan patologi karena persepsi, perilaku dan gaya manajerial, masalah pengetahuan dan ketrampilan, tindakan melanggar hukum, keperilakuan, dan adanya situasi internal. Demikian juga Kartasasmita (1995) menyebutkan, bahwa birokrasi memiliki kecenderungan mengutamakan kepentingan sendiri (self serving), mempertahankan statusquo dan resisten terhadap perubahan, dan memusatkan kekuasaan. Hal inilah yang kemudian memunculkan kesan bahwa birokrasi cenderung lebih mementingkan prosedur daripada substansi, lamban dan menghambat kemajuan. Benarkah demikian ?
Menurut Islamy (1998:8), birokrasi di kebanyakan negara berkembang termasuk Indonesia cenderung bersifat patrimonialistik : tidak efesien, tidak efektif (over consuming and under producing), tidak obyektif, menjadi pemarah ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik, tidak mengabdi kepada kepentingan umum, tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa dan sering tampil sebagai penguasa yang sangat otoritatif dan represif.
Sebagaimana dijelaskan dalam beberapa hasil penelitian (Santoso, 1993; Thaba, 1996; Fatah, 1998), bahwa birokrasi di Indonesia ada kecenderungan berkembang kearah “parkinsonian”, dimana terjadinya proses pertumbuhan jumlah personil dan pemekaran struktur dalam birokrasi secara tidak terkendali. Pemekaran yang terjadi bukan karena tuntutan fungsi, tetapi semata-mata untuk memenuhi tuntutan struktur. Disamping itu, terdapat pula kecenderungann terjadinya birokrasi “orwellian” yakni proses pertumbuhan kekuasaan birokrasi atas masyarakat, sehingga kehidupan masyarakat menjadi dikendalikan oleh birokrasi. Akibatnya, birokrasi Indonesia semakin membesar (big bureaucracy) dan cenderung tidak efektif dan tidak efesien. Pada kondisi yang demikian, sangat sulit diharapkan birokrasi siap dan mampu melaksanakan kewenangan-kewenangan barunya secara optimal.
Meskipun sudah menjadi gejala yang sangat umum, ternyata pada setiap konteks sistem budaya masyarakat, secara empirik birokrasi dan birokratisasi terlihat dalam pola perilaku yang beragam. Gejala demikian menunjukkan bahwa birokrasi dan birokratisasi tidak pernah tampil dalam bentuk idealnya. Beberapa alasan, mengapa bentuk ideal birokrasi tidak nampak dalam praktek kerjanya antara lain: Pertama, manusia birokrasi tidak selalu berada (exist) hanya untuk organisasi. Kedua, birokrasi sendiri tidak kebal terhadap perubahan sosial. Ketiga, birokrasi dirancang untuk semua orang. Keempat, dalam kehidupan keseharian manusia birokrasi berbeda-beda dalam kecerdasan, kekuatan, pengabdian dan sebagainya, sehingga mereka tidak dapat saling dipertukarkan untuk peran dan fungsinya dalam kinerja organisasi birokrasi.
Ada kecenderungan bahwa beberapa indikator birokrasi lebih berjaya hidup di dunia barat daripada di dunia timur. Hal ini dapat dipahami, karena di dunia barat birokrasi telah berkembang selama beberapa abad. Suatu misal pada abad pertengahan dan seterusnya, perkembangan birokrasi semakin dipacu dan di dukung oleh masyarakat industri. Oleh karena rasionalitas birokrasi cenderung berhubungan dengan gejala industrialisasi, maka banyak negara yang bercita-cita menjadi masyarakatnya menjadi masyarakat industri dan mengadopsi model birokrasi rasional di dalamnya. Namun demikian, bagi masyarakat yang sedang berkembang tidak semua kemanfaatan birokrasi rasional dapat dipetik dan dirasakan. Apalagi birokrasi menghadapi krisis kepercayaan dari masyarakat, maka kecaman dan pesimisme semakin muncul karena banyak anggota masyarakat merasakan bahwa berbagai pola tingkah laku yang telah merupakan kebiasaan dalam birokrasi tidak dapat mengikuti dan memenuhi tuntutan pembangunan dan perkembangan masyarakatnya. Sebagai contoh, Islamy (1998:7) menyebutkan adanya keadaan birokrasi publik di sektor pemerintahan, pendidikan dan kesehatan dan sebagainya berada dalam suatu kondisi yang dikenal dengan istilah organizational slack yang ditandai dengan menurunnya kualitas pelayanan yang diberikannya. Masyarakat pengguna pelayanan banyak mengeluhkan akan lambannya penanganan pemerintah atas masalah yang dihadapi dan bahkan mereka telah memberikan semacam public alarm agar pemerintah sebagai instansi yang paling berwenang, responsif terhadap semakin menurunnya kualitas pelayanan kepada masyarakat segera mengambil inisiatif yang cepat dan tepat untuk menanggulanginya.
Menurut Islamy (1998:7), terdapat pelbagai faktor yang menyebabkan birokrasi publik mengalami organizational slack yaitu antara lain pendekatan atau orientasi pelayanan yang kaku, visi pelayanan yang sempit, penguasaan terhadap administrative engineering yang tidak memadai, dan semakin bertambah gemuknya unit-unit birokrasi publik yang tidak difasilitasi dengan 3P (personalia, peralatan dan penganggaran) yang cukup dan handal (viable bureaucratic infrastructure). Akibatnya, aparat birokrasi publik menjadi lamban dan sering terjebak ke dalam kegiatan rutin, tidak responsif terhadap aspirasi dan kepentingan publik serta lemah beradaptasi terhadap perubahan yang terjadi di lingkungannya. Sebagai konsekuensinya, perlu dipertanyakan mengenai posisi aparat pelayanan ketika berhadapan dengan masyarakat atau kliennya. Apakah birokrasi publik itu alat rakyat? Alat penguasa? Ataukah penguasa itu sendiri?
Guna merespon kesan buruk birokrasi seperti itu, birokrasi perlu melakukan beberapa perubahan sikap dan perilakunya antara lain : (a) birokrasi harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan pada hal pengayoman dan pelayanan masyarakat; dan menghindarkan kesan pendekatan kekuasaan dan kewenangan; (b) birokrasi perlu melakukan penyempurnaan organisasi yang bercirikan organisasi modern, ramping, efektif dan efesien yang mampu membedakan antara tugas-tugas yang perlu ditangani dan yang tidak perlu ditangani (termasuk membagi tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat); (c) birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan sistem dan prosedur kerjanya yang lebih berorientasi pada ciri-ciri organisasi modern yakni : pelayanan cepat, tepat, akurat, terbuka dengan tetap mempertahankan kualitas, efesiensi biaya dan ketepatan waktu; (d) birokrasi harus memposisikan diri sebagai fasilitator pelayan publik dari pada sebagai agen pembaharu pembangunan; (e) birokrasi harus mampu dan mau melakukan transformasi diri dari birokrasi yang kinerjanya kaku (rigid) menjadi organisasi birokrasi yang strukturnya lebih desentralistis, inovatif, fleksibel dan responsif.
Dari pandangan ini, dapat disimpulkan bahwa organisasi birokrasi yang mampu memberikan pelayanan publik secara efektif dan efesien kepada masyarakat, salah satunya jika strukturnya lebih terdesentralisasi daripada tersentralisasi. Sebab, dengan struktur yang terdesentralisasi diharapkan akan lebih mudah mengantisipasi kebutuhan dan kepentingan yang diperlukan oleh masyarakat, sehingga dengan cepat birokrasi dapat menyediakan pelayanannya sesuai yang diharapkan masyarakat pelanggannya. Sedangkan dalam kontek persyaratan budaya organisasi birokrasi, perlu dipersiapkan tenaga kerja atau aparat yang benar-benar memiliki kemampuan (capabelity), memiliki loyalitas kepentingan (competency), dan memiliki keterkaitan kepentingan (consistency atau coherency).
Oleh karena itu, untuk merealisasikan kriteria ini Pemerintah sudah seharusnya segera menyediakan dan mempersiapkan tenaga kerja birokrasi professional yang mampu menguasai teknik-teknik manajemen pemerintahan yang tidak hanya berorientasi pada p
eraturan (rule oriented) tetapi juga pada pencapaian tujuan (goal oriented).
Menurut Johnson (1991:16) istilah professional dan professionalisasi, Pertama, dipergunakan untuk menunjuk pada perubahan besar dalam struktur pekerjaan, dengan jumlah pekerjaan-pekerjaan professional, atau bahkan pekerjaan-pekerjaan halus (white collar jobs) yang meningkat secara relative dibandingkan dengan pekerjaan-pekerjaan lainnya,baik sebagai akibat perluasan kelompok pekerjaan yang sudah ada ataupun sebagai akibat munculnya pekerjaan-pekerjaan baru di bidang jasa. Kedua, dipergunakan dalam arti yang hampir sama dengan peningkatan jumlah asosiasi pekerjaan yang mengupayakan adanya pengaturan rekrutmen dan praktek dalam bidang pekerjaan tertentu. Ketiga, memandang professionalisasi sebagai suatu proses yang jauh lebih rumit yang menunjuk pada suatu pekerjaan dengan sejumlah atribut prinsip-prinsip professional yang merupakan unsur-unsur pokok profesionalisme. Keempat, menunjuk pada suatu proses dengan urutan yang tetap, yaitu suatu pekerjaan dengan tahap-tahap perubahan organisatoris yang dapat diramalkan menuju bentuk akhir profesionalisme.
Dengan demikian, manajemen strategi pelayanan publik yang profesional harus lebih berorientasi pada paradigma goal governance yang didasarkan pada pendekatan manajemen baru baik secara teoritis maupun praktis. Sekaligus, paradigma goal governance ini diharapkan mampu menghilangkan praktek-praktek birokrasi Weberian yang negative seperti struktur birokrasi yang hierarkhikal yang menghasilkan biaya operasional lebih mahal (high cost economy) daripada keuntungan yang diperolehnya, merajalelanya red tape, rendahnya inisiatif dan kreativitas aparat, tumbuhnya budaya mediokratis (sebagai lawan dari budaya meritokratis) dan in-efesiensi.
Substansi pelayanan publik selalu dikaitkan dengan suatu kegiatan yang dilakukan oleh seseorang atau kelompok orang atau instansi tertentu untuk memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Pelayanan publik ini menjadi semakin penting karena senantiasa berhubungan dengan khalayak masyarakat ramai yang memiliki keaneka ragaman kepentingan dan tujuan. Oleh karena itu institusi pelayanan publik dapat dilakukan oleh pemerintah maupun non-pemerintah. Jika pemerintah, maka organisasi birokrasi pemerintahan merupakan organisasi garis terdepan (street level bureaucracy) yang berhubungan dengan pelayanan publik. Dan jika non-pemerintah, maka dapat berbentuk organisasi partai politik, organisasi keagamaan, lembaga swadaya masyarakat maupun organisasi-organisasi kemasyarakatan yang lain. Siapapun bentuk institusi pelayanananya, maka yang terpenting adalah bagaimana memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka memenuhi kebutuhan dan kepentingannya.
Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan publik mencakup berbagai program-program pembangunan dan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat. Birokrasi di dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan (termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik) diberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-belit apabila masyarakat menyelesaikan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur pemerintahan . Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yang tidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal pelayanan publik).
Strategi manajemen birokrasi profesional dalam pelayanan publik ini ditandai dengan beberapa karakteristik antara lain: Pertama, perubahan yang besar pada orientasi administrasi negara tradisional menuju ke perhatian yang lebih besar pada pencapaian hasil dan pertanggung jawaban pribadi pimpinan. Kedua, keinginan untuk keluar dari birokrasi klasik dan menjadikan organisasi, pegawai, masa pengabdian dan kondisi pekerjaan yang lebih luwes. Ketiga, tujuan organisasi dan individu pegawai disusun secara jelas sehingga memungkinkan dibuatkannya tolok ukur prestasi lewat indikator kinerjanya masing-masing, termasuk pula sistem evaluasi program-programnya. Keempat, staf pimpinan yang senior dapat memiliki komitmen politik kepada pemerintah yang ada, dan dapat pula bersikap non partisan dan netral. Kelima, fungsi-fungsi pemerintah bisa dinilai lewat uji pasar (market test) seperti misalnya dikontrakkan pada pihak ketiga tanpa harus disediakan atau ditangani sendiri oleh pemerintah. Keenam, mengurangi peran-peran pemerintah misalnya lewat kegiatan privatisasi. Ketujuh, birokrasi harus steril dari akomodasi politik yang menghambat efektivitas pemerintahan. Kedelapan, rekruitmen dan penempatan pejabat birokrasi yang bebas dari kolusi, korupsi dan nepotism.
Penerapan pendekatan manajemen profesional pada sektor publik ini telah banyak disuarakan oleh para pakar dengan berbagai label, misalnya dengan nama “managerialism” oleh Pollitt (1990), “new public management” oleh Hood (1991), “market based public administration” oleh Lan dan Rosenbloom (1992), dan “ entrepreneurial government/ Reinventing Government” oleh Osborn dan Gaebler (1992). Apapun label yang dipergunakan, yang jelas pendekatan manajemen profesional ini telah merubah orientasi fokus peran dan fungsi birokrasi dalam pemerintahan yang semula lebih mementingkan “process” menuju ke “product”, atau dari “ rule governance” menuju ke “goal governance”.
Tetapi perlu diingat, bahwa dalam perdebatan teoritis dari kedua kutub orientasi ini, baik rule governance maupun goal governance memiliki segi kelemahan dan kelebihannya masing-masing. Kelemahan rule governance, misalnya, dianggap mempunyai penerapan peraturan yang kaku, bercirikan struktural hierarkhikal, pengawasan yang ketat, bersifat impersonal,dan sebagainya, sehingga menjadikan birokrasi sebagai “mesin rasional” yang menciptakan perilaku aparat yang formal dan robotic yang kurang peka terhadap terhadap nilai-nilai kemanusiaan dan lingkungan sosialnya. Akibat dari struktur birokrasi yang terlalu rasional bisa menimbulkan hal-hal yang sifatnya dis-fungsional, in-efesiensi dan bahkan konflik dengan masyarakat yang dilayani karena sifat impersonal aparat birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakatnya. Demikian pula, aturan-aturan (rules) sebagai sarana untuk mencapai tujuan seringkali berubah menjadi tujuan itu sendiri. Segi kelebihannya, menunjukkan semakin tingginya tertib administrasi yang dicapai oleh birokrasi publik.
Adapun kelebihan goal governance yaitu meletakkan fokus utamanya pada “the achievement of result and taking individual responsibility for their achievement”.Tetapi ia juga memiliki kelemahan apabila prinsip-prinsip manajemen baru itu hendak diterapkan di sektor publik. Misalnya, sampai sekarang masih terjadi diskursus yang seru terhadap 10 prinsip dalam entrepreneurial government-nya Osborn dan Gaebler (1992) yang mereka kemukakan dalam uraian yang sangat provokatif yaitu Reinventing Government. Konsep pemerintahan entrepreneur Osborn dan Gaebler yang mencoba menemukan nilai-nilai baru (re-inventing) di bidang pemerintahan ternyata menurut Painter (1994) mempunyai kekuatan dan sekaligus kelemahan. Kritik Painter terhadap konsep pemerintahan entrepreneur adalah bahwa ia terlalu bias pada “ new administrative values” yang lebih banyak menitik beratkan pada orientasi goal governance dengan meminggirkan nilai-nilai administrasi klasik yang sebenarnya masih potensial yang berbasis pada rule governance. Oleh karena itu, Painter menyebutnya bukannya reinventing government melainkan pemerintahan yang sudah dalam keadaan tertinggal (abandoning government), karena Osborn dan Gaebler sebenarnya telah menghapuskan atau setidak-tidaknya telah membelotkan nilai-nilai pemerintahan. Padahal kedua nilai tersebut (lama dan baru) bisa disatu padukan. Kritik yang lain, misalnya dari Pollitt (dalam Hughes, 1994) yang meragukan penerapan prinsip-prinsip entrepreneurship di sektor publik. Setidak
-tidaknya ada dua hal yang melemahkan konsep tersebut dengan mengatakan : “ First, the provider/consumer transactions in the public services tend to be notably more complex than those faced by the costumer in a normal market; and second, public service consumers are never merely consumers, they are always citizens too, and they has a set of unique implications for the transactions”( Pertama, transaksi, provider/ konsumer dalam pelayanan publik cenderung berada pada sesuatu yang khusus dan lebih komplek daripada berhadapan dengan pelanggan di pasar yang normal; Kedua, pengguna pelayanan publik tidak hanya konsumer saja, mereka juga termasuk warga negara lain, dan mereka adalah bagian yang unik dari implikasi suatu transaksi).
Sehubungan dengan itu, menurut Hughes (1994) diperlukan adanya repositioning dengan menyusun agenda kebijakan reformasi administrasi negara dengan mensinergikan orientasi rule governance dan goal governance. Hughes mengatakan : …..the best parts of the old model professionalism, impartiality, high ethical standards, the absence of corruption can be maintained, along with the improved performance a managerial model premises” (bagian terbaik dari model profesionalisme lama adalah sikap yang adil, standard etika yang tinggi, tingkat korupsi yang dapat dipantau, bersamaan dengan bentuk dasar pemikiran model manajerialnya).
Memahami perdebatan persoalan tatanan dan pertikaian (order and conflict) seperti diatas, hingga kinipun para teoritisi sosiologi-politik sering membandingkannya dengan perdebatan hubungan antara struktur dengan tindakan. Berkenaan dengan persoalan ini, Sharrock dan Watson (1988) mengemukakan sebagai berikut : “What is the relationship between structure and agency? The two seem inimical: structure apparently means givenness, constraint, stability, whilst agency seemingly implies creativity, autonomy, fluidity. How, then, do structure and agency relate in society: is it primarily one or the other? Does emphasis on structure marginalize or eliminate agency, does emphasis on agency dispose of structure?”.
Tampaknya, hubungan antara struktur dengan tindakan cenderung digambarkan sebagai bersifat antagonistik. Struktur sering digambarkan sebagai suatu ketentuan, kekuatan penghambat, dan kestabilan. Sedangkan tindakan cenderung menampakkan daya cipta, otonomi, dan ketidak stabilan. Karena itu, penting untuk diajukan pertanyaan. Manakah yang lebih mendasar, struktur atau tindakan? Benarkan bila penekanan diberikan kepada struktur berarti menghilangkan atau meminggirkan tindakan? Sebaliknya, benarkan bila penekanan diberikan kepada tindakan berarti membuang struktur begitu saja? Benarkah bahwa tertib yang berlangsung dalam birokrasi selalu bersifat impersonal? Benarkan bahwa para pejabat birokrasi hanya tunduk kepada suatu tatanan yang menjadi kiblat bagi segala tindakannya? Mengapa birokrasi cenderung bertindak berbeda pada setting ruang dan waktu yang berbeda? apakah perubahan yang dilakukan oleh birokrasi sesuai dengan fungsi reformasi yang dikehendaki oleh masyarakat banyak, ataukah sekedar formalitas sebagai kewajiban struktural yang cenderung statusquo; atau hanya sebagai mesin alat penggerak untuk memanipulasi dan memobilisasi rakyat agar tunduk pada kekuasaan birokrasi (machine bureaucracy)?.
Pertanyaan-pertanyaan ini antara lain dapat dijawab melalui pandangan kelompok: aliran strukturalis, aliran strukural-konflik, dan aliran strukturasi.
Aliran strukturalis (Marx, 1942; Dahrendorf, 1959), berpandangan bahwa kekuasaan (birokrasi) adalah sebagai fasilitas atau sumber sosial yang dapat dipakai untuk mencapai tujuan bersama. Fungsi sosial dari kekuasaan adalah untuk memelihara ketertiban dan keseimbangan dalam masyarakat. Kekuasaan sebagai atribut utama dalam sistem sosial berwujud kepemimpinan yang bertanggung jawab, tetapi juga berbentuk keputusan-keputusan yang mengikat bagi semua golongan masyarakat. Jadi kekuasaan adalah sarana bagi tercapainya tujuan-tujuan masyarakat secara keseluruhan. Atas dasar itulah, menurut pandangan strukturalis, konsentrasi kekuasaan adalah syah selama masyarakat memang menghendakinya. Kritik terhadap hampiran ini adalah karena kaum strukturalis terlalu menitik beratkan pada struktur yang statis (statusquo) dengan mengabaikan proses perubahan sosial yang terjadi, serta ketidak mampuannya mengatasi konflik secara efektif ( Cohen, 1968; Gouldner, 1970; Abrahamson, 1978). Implikasi hampiran strukturalis ini terhadap fenomena birokrasi profesional menunjukkan bahwa perubahan tindakan birokrasi merupakan gerakan moral masyarakat yang menghendaki adanya suatu perubahan paradigma kinerja birokrasi.
Berbeda halnya dengan pandangan aliran struktural-konflik (Gramsci, Baran, Coser, dalam Turner, 1974) ; kelompok yang satu ini justru melihat tindakan birokrasi sebagai suatu fakta sosial yang banyak diwarnai oleh dominasi politik, eksploitasi sosial, dan perkembangan ekonomi. Dominasi politik ditandai dengan suasana paksaan (coercion) yang menimbulkan intimidasi, propaganda dan indoktrinasi. Dominasi sosial ditandai dengan supremasi golongan/ ras/ budaya yang menyebabkan suasana hegemoni. Sedangkan dominasi ekonomi ditandai oleh eksploitasi akibat ketimpangan distribusi alat produksi antara kepentingan kelas borjuasi dengan proletar. Implikasi pandangan aliran strukturalis konflik ini terhadap fenomena birokrasi profesional menunjukkan bahwa perubahan paradigma yang dilakukan oleh birokrasi justru akan menimbulkan konflik baru (new conflict) dalam tatanan kenegaraan, pemerintahan dan kemasyarakatan.
Adapun menurut aliran strukturasi Giddens (dalam Baert, 1998) mencoba mencari hubungan antara struktur dan aktor. Kelompok strukturasionis ini tidak memandang struktur dan aktor atau agen sebagai dua hal yang dikotomis sehingga menghasilkan dualisme struktur; sebaliknya dua hal tersebut saling berhubungan secara dialektis dan kontinuum sehingga menghasilkan dualitas struktur. Aktor atau agen menurut pandangan aliran ini adalah partisipan yang aktif dalam meng konstruksi kehidupan sosial, setidak-tidaknya menjadi tuan atas nasibnya sendiri. Setiap tindakan manusia selalu mempunyai tujuan. Ini berarti bahwa aktor secara rutin dan diam-diam memonitor apa yang sedang ia lakukan, sebagaimana reaksi orang terhadap tindakannya dan lingkungan dimana ia melakukan aktivitas tersebut. Sedangkan struktur, selain dapat membatasi aktivitas manusia (constraining) tetapi juga memberikan kebebasan bertindak (enabling) kepada manusia. Dualitas struktur melihat kekuasaan (birokrasi) sebagai simuka janus (the janus face of power) yang berfungsi sebagai alat analisis kehidupan sosial yang penting, terutama mengenai hubungan antara tindakan manusia dan struktur. Dualitas struktur menganalisis bagaimana tindakan-tindakan aktor sosial di produksi dan juga bagaimana struktur secara terus menerus di reproduksi dalam kegiatan-kegiatan si aktor sosial sepanjang waktu dan ruang yang sangat luas. Teori strukturasi ini tidak luput dari kritik. Beberapa kritik yang sering dikemukakan terhadap aliran strukturasi antara lain : (a) masih sedikitnya bukti empirik yang bisa memperkuat validitas teori ini; Bukan aktor atau agen merubah struktur, tetapi justru struktur merubah aktor atau agen. (b) Giddens dipandang gagal menjelaskan fenomena konflik; (c) diragukan keaslian, kedalaman, kejelasan analitik dan konsistensi internalnya (fallacy of perspectivism), karena berasal dari pinjaman berbagai teori lain; (d) dan dicurigai karena pendirian politiknya cenderung mendukung statusquo.
Implikasi hampiran strukturasi ini terhadap fenomena birokrasi profesional diharapkan akan berdampak positif dalam upaya menciptakan kejelasan pembagian konsep ruang publik (public sphere) dan ruang pribadi (private sphere) dalam pembaharuan perubahan orientasi tindakan birokrasi.
Jawaban teoritis tersebut diatas sengaja penulis ajukan untuk memancing wacana dan emosi para pembaca apakah strategi manajemen birokrasi profesional masih dimungkinkan untuk dilaksanakan atau tidak di Negara Republik Indonesia ini? Jika ya, maka akan lahir putera-puteri bangsa yang terbaik d
ari yang terbaik (best for the best) seperti yang kita harapkan selama ini.
Dengan tanpa mengurangi rasa optimisme para pembaca penulis akan mengutip salah satu pernyataan dari Terence J. Johnson (1991) untuk bahan renungan dan instropeksi diri kita bersama. Beliau mengatakan sebagai berikut: Benarkah? Sangat boleh jadi,…… pada masa revolusi industri di Eropa, profesionalisme yang demikian itu sesuai dengan realitas. Tetapi menjadikan fenomena historis yang sangat konteksual ini sebagai suatu paradigma untuk masa kini nampaknya tidak lebih dari sebuah mitos. Profesionalisme sejati telah memudar, dan kaum professional seperti yang dapat kita saksikan telah bertingkah laku money-mindedness. Kemadirian mereka pun semakin terdesak oleh birokratisasi pelayanan dan oleh berbagai pengawasan. Betapa lembaga profesionalisme telah mengalami banyak kemerosotan peran dalam masyarakat. Demikian, kata Johnson.
Akhirnya penulis berkesimpulan bahwa untuk mengatasi persoalan kemunduran birokrasi dalam hal pelayanan publik sebagai solusi strateginya perlu memperhatikan beberapa hal, yakni: (1) merubah persepsi dan paradigma birokrasi mengenai konsep pelayanan; (2) adanya kebijakan publik yang lebih mengutamakan kepentingan publik dan pelayanan publik dibanding dengan kepentingan penguasa atau elit tertentu; (3) unsur pemerintah, privat dan masyarakat harus merupakan all together yang sinergi; (4) adanya peraturan daerah yang mampu menjelaskan mengenai standart minimal pelayanan publik dan sanksi yang diberikan bagi yang melanggarnya; (5) adanya mekanisme pengawasan sosial yang jelas mengenai pelayanan publik antara birokrat dan masyarakat yang dilayani; (6) adanya kepemimpinan yang kuat (strong leadership) dalam melaksanakan komitmen pelayanan publik; (7) adanya upaya pembaharuan dibidang sistem administrasi publik (administrative reform); (8) adanya upaya untuk memberdayakan masyarakat (empowerment) secara terus menerus dan demokratis, dst.

Malang, Nopember 2002.
SUMBER BACAAN :
Albrow, Martin, 1996, Birokrasi,Yogyakarta, Tiara Wacana.Baert, Patrick, 1998, Social Theory Twentieth Century, Cambridge, Polity Press. Bendix, Reindhard, 1977, Bureaucracy, International Encyiclopedia of the Social
Sciences, New York: Free Press. Blau, Peter.M dan Meyer, Marshall.W, 2000, Birokrasi Dalam Masyarakat Modern, Jakarta, Prestasi Pustakaraya. Buchori, Mochtar, 1982, Pola Tingkah Laku Birokrasi sebagai Akibat Pengaruh Kebudayaan, dalam Prisma, 6 Juni 1982: 70-85. Castles, Lance, 1986, Birokrasi : Kepemimpinan dan Perubahan Sosial di Indonesia, Surakarta, Hapsara. Crozier, Michael, 1964, The Bureaucratic Phenomenon, London, Tavistock Publication. Dvorin, Eugene.P dan Simmons, Robert H, 2000, Dari Amoral sampai Birokrasi Humanisme, Jakarta, Prestasi Pustakaraya.
Etzioni-Halevy,Eva, 1983, Bureaucracy and Democracy: A Political Dilemma, London, Boston, Melbourne and Henle, Routledge and Kegan Paul. Evers, Hans Dieter, 1987, The Bureaucratization of Southeast Asia, dalam
Comparative Studies in Society and History, Volume 29, Number 4, 1997. Giddens, Anthony, 1995, The Constitution of Society, Cambridge: Polity Press. Hariandja, Denny, BC, 1999, Birokrasi Nan Pongah : Belajar dari Kegagalan
Orde Baru, Yogyakarta, Kanisius.
Heckscher, Charles and Donnellon, Anne (ed), 1994, The Post Bureaucratic Organization: New Perspectives on Organizational Change, London, New Delhi: Sage Publications.
Henderson, Keith M, and Dwivedi,O.P, 1999, Bureaucracy and The Alternatives in World Perspective, London: Macmilland Press Ltd.
Hill, Larry.B (ed), 1992, The State of Public Bureaucracy, Armonk, New York, London, England: M.E.Sharpe,Inc.
Hughes, O.E, 1994, Public management and Administration, New York, St.martin’s Press Inc.
Islamy, Muh.Irfan, 1998, Agenda Kebijakan Reformasi Administrasi Negara, Malang, Fakultas Ilmu Administrasi-Universitas Brawijaya.
Jackson, Karl D and Pye, Lucian W (eds), 1978, Political Power and Communication in Indonesia, Berkeley, University of California Press.
Johnson, Terence.J, 1991, Profesi Dan Kekuasaan: Merosotnya Peran Kaum Profesional dalam Masyarakat, Jakarta, Pustaka Utama Grafiti.
Kaisiepo, Manuel, 1987, Dari Kepolitikan Birokratik ke Korporatisme Negara: Birokrasi dan Politik Indonesia, Jurnal Politik 2, Jakarta, Gramedia.
Kartasasmita, Ginanjar, 1995, Pembangunan Menuju Bangsa Yang Maju Dan Mandiri, Pidato Ilmiah penerimaan gelar Dr.HC dalam Ilmu Administrasi Pembangunan dari Universitas Gajah Mada, 15 April 1995.
Kuntjorojakti,D, 1980, Bureaucracy in the Third World: Instrument of the People, Instrument of the Rulers or the Ruler?, dalam Prisma (edisi bahasa Inggris), Nomor.19, Desember 1980.
Lane, J.E,1995, The Public Sector, London, SAGE Publication.
Michels, Robert, 1984, Partai Politik: Kecenderungan Oligarkhis dalam Birokrasi, Jakarta, Rajawali Press.
Moertono, Soemarsaid, 1985, Negara dan Usaha Bina Negara Di Jawa Masa Lampau: Studi Tentang Masa Mataram II, Abad XVI Sampai XIX, Jakarta, Yayasan Obor Indonesia.
Muhaimin, Yahya, 1980, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Prisma No.10, Jakarta, LP3ES.
Ndraha, Taliziduhu, 1986, Birokrasi Pembangunan : Dominasi atau Alat Demokratisasi, Jurnal Ilmu Politik 1, Jakarta, Gramedia.
Osborn, David and Gaebler,Ted, 1996, Mewirausahakan Birokrasi: Reinventing Government, Mentransformasi Semangat Wirausaha Ke Dalam Sektor publik, Jakarta, Pustaka Binaman Pressindo.
Osborne, David dan Plastrik, Peter, 2000, Memangkas Birokrasi: Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wirausaha, Jakarta, PPM.
Painter, Chris, 1994, Public Service Reform: Reinventing or Abonding Government?, dalam The Political Quartely, Oxford: Blackwell Publishers.
Palombara, La, 1967, Bureaucracy and Political Development, New Jersey, Princeton.
Parkinson,C.Northcote,1962, Parkinson’s Law, Houghton Mifflin, Boston.
Perrow, Charles, 1979, Complex Organization, Scott Foresman, Glenview, Illinois.
Putra, Fadillah dan Arif, Saiful, 2001, Kapitalisme Birokrasi: Kritik Reinventing Government Osborne Gaebler, Yogyakarta, LKiS.
Rourke, Francis, 1992, American Exceptionalism: Government without Bureaucracy, dalam L.B Hill (ed), The State of Public Bureaucracy, New York:M.E, Sharpe, Inc.
Santoso, Priyo Budi, 1993, Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Perspektif Kultural dan Struktural, Jakarta, Raja Grafindo Persada.
Setiono, Budi, 2002, Jaring Birokrasi: Tinjauan dari Aspek Politik dan Administrasi, Cakung Payangan Bekasi, Gugus Press.
Sharrock,W and Watson.R, 1988, Autonomy among Social Theory, dalam Nigel G.Fielding, ed, Action and Structure: Research Methods and Social Theory, London; Sage Publications.
Siagian, SP, 1994, Patologi Birokrasi: Analisis, Identifikasi Dan Terapinya, Jakarta, Ghalia Indonesia.
Steinberg, Sheldon.S dan Austern, David T, Government, Ethics And Managers: Penyelewengan Aparat Pemerintahan, Bandung, Remaja Rosda Karya.
Sumoprawiro, Hariyoso,2002, Pembaruan Birokrasi Dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta, Peradaban.
Surbakti, Ramlan, 1994, Karakteristik Dan Penampilan Birokrasi Perkotaan, Surabaya, Program Pasca sarjana Ilmu-Ilmu Sosial, Universitas Airlangga.
Sutherland, Heather, 1983, Terbentuknya Sebuah Elite Birokasi, Jakarta, Sinar Harapan.
Tjokrowinoto, Moeljarto,2001, Birokrasi dalam Polemik, Saiful Arif (editor), Yogyakarta, Pustaka Pelajar.
Thoha, Miftah dan Dharma, Agus (editor), 1999, Menyoal Birokrasi Publik, Jakarta, Balai Pustaka.
Turner, Jonathan H, 1974, The Structure of Sociological Theory, Georgetown Ontario, The Dorsey Press.
Vroom,CW, 1982, Pembangunan Organisasi: Sebuah Telaah Ulang tentang Tesis Birokrasi Patrimonial Rasional di Asia, Jakarta, Prisma 6, LP3ES.

OTONOMI DAERAH SEBAGAI KEHARUSAN AGENDA REFORMASI MENUJU TATANAN INDONESIA BARU

OTONOMI DAERAH SEBAGAI KEHARUSAN AGENDA REFORMASI MENUJU TATANAN INDONESIA BARU1

Moh. Mahfud MD.
Prof. Dr. Moh. Mahfud MD., adalah Rektor Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta. Kini menjabat sebagai Menteri Pertahanan Republik Indonesia

Pendahuluan
Sebagai respon atas tuntutan reformasi pemerintah dengan cukup cepat telah mela-kukan pembahan yang cukup mendasar atas berbagai UU dalam bidang politik dari yang berwatak sentralistis-otoritarian ke otonomi-demokratis. Setelah berhasil menyusun tiga UU bidang politik yang menjadi landasan pelaksanaan pemilu tahun 1999 pemerintah segera menyusulinya dengan UU baru dalam bidang politik khusus mengenai hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah yakni UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No 25 Tahun 1999 tentang Hubungan Keuangan antara Pusat dan Daerah.
Perubahan hukum tentang hubungan an-tara Pusat dan Daerah ini menyangkut masa-lah yang sangat mendasar dalam hubungan kekuasaan (gezagverhouding) yang selama era Orde Baru sangat timpang karena hampir seluruh kekuasaan bertumpu di tangan pe-merintah Pusat tepatnya di tangan Presiden. Pembaharuan hukum tentang otonomi da-erah ini menjadi kehamsan paling tidak dua alasan. Pertama, demokratisasi yang salah satu implementasinya adalah perluasan otonomi daerah menjadi tuntutan era global karena demokratisasi menjadi salah satu dari lima hati nurani global (global conciousnes) Kedua, pengalaman Indonesia dengan sistem otoriter yang mengabaikan otonomi daerah terbukti telah menyimpan api yang kemudian menyulut lahimya kritis politik, bahkan yang terjadi belakangan ini krisis politik telah. memancing fenomena dis-integrasi.
Tulisan ini akan menjelaskan alasan ilmiah dari pemyataabn tersebut untuk kemu-dian mencoba melihat persoalan yang perlu diantisipasi dari UU No. 22 Tahun 1999.

Demokrasi dan Otonomi
Ketika para pendiri negara Republik Indonesia bersepakat untuk mendirikan se-buah negara berdasar prinsip demokrasi maka dengan sendirinya prinsip otonomi daerah juga menyertainya. Hal ini menjadi niscaya karena salah satu tuntutan penting bagi sebuah sistem demokrasi adalah adanya

1 Tulisan ini merupakan makalah yang disajikan pada : Diskusi Panel Kebijakan Otonomi Daerah di Indonesia, 10-09-1999 di Unibraw.
Jurnal Administrasi Negara^ VoL I, No. 1, September 2000 :1-10

pemencaran kekuasaan baik secara horison-tal (ke samping) tinggi negara yang sejajar seperti DPR, Presiden, BPK, MA, dan DPA, sedangkan pemencaran hodsontal ditandai oleh adanya desentralisasi dan otonomi daerah.
Bahwa adanya desentralisasi dan otono-mi daerah diyakini oleh Bapak-bapak pendi-ri negara Republik Indonesia sebagai bagian dari pelaksanaan demokrasi dapat dipahami dari pemyataan Hatta bahwa: Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, dan di daerah…Dengan keadaan yang demikian, maka tiap-tiap bagian atau golo-ngan rakyat mendapat autonomi (membuat dan menjalankan peraturan-peraturan sen-diri) dan Zelfgbestuur (menjalankan per-aturan-peraturan yang dibuat oleh Dewan yang lebih tinggi) … Keadaan yang seperti itu penting sekali, karena keperluan tiap-tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berlain-lain. (Hatta, 1976 : 103).
Dari apa yang dikemukakan Hatta men-jadi jelas bahwa prinsip otonomi harus menjadi salah satu salah satu sendi susunan pemerintahan yang demokratis agar ada ja-minan kebebasan bagi warganya untuk me-nyalurkan aspirasi politik. Ini sejalan de-ngan apa yang dikutip Robert Rienow (1966 : 573) dari Tocqueville yang menga-takan juga bahwa suatu negara merdeka yang tidak membangun institusi pemerin-tahan di tingkat daerah adalah pemerintahan yang tidak membangun semangat kedaulatan rakyat sebab didalamnya tidak ada kebebas-an. Salah satu karakter menonjol dari demo-krasi, kata Toqcueville, adalah adanya kebebasan sehingga alasan pokok dibangun-nya pemerintahan di tingkat daerah minimal ada dua macam : pertama, membiasakan rakyat untuk merumuskan sendiri persoalan-persoalan di daerahnya sekaligus mencari pemecahannya; kedua, memberi kesempatan kepada masing-masing komunitas yang mempunyai tuntutan beragam untuk mem-buat aturan dan programnya sendiri. Bagir Manan (1994) dalam konteks ini mengata-kan bahwa ada tiga faktor yang menun-jukkan kaitan erat antara demokrasi dan oto-nomi daerah : pertama, untuk mewujudkan prinsip kebebasan {liberty)\ kedua, untuk membiasakan rakyat berupaya untuk mampu memutuskan sendiri berbagai kepentingan yang berkaitan langsung dengan dirinya; ke-tiga, untuk memberikan pelayanan yang maksimal terhadap masyarakat yang mem-punyai tuntutan dan kebutuhan beragam. Meskipun begitu memang tidak dapat di-pungkiri begitu saja kenyataan bahwa di negara yang menganut sistem sentralisasi-pun mungkin dapat tumbuh demokrasi, na-mun adanya otonomi daerah dan desentra-lisasi akan jauh lebih menjamin tumbuhnya demokrasi dalam penyelenggaraan pemerin-tahannya (Kelsen, 1973 : 312). Atas dasar pemikiran yang demikianlah dapat dipahami bahwa undang-undang yang pertama kali lahir di negara Republik Indonesia adalah UU tentang otonomi daerah yakni UU No. 1 Tahun 1945.

Perubahan-perubahan Lingkup Otonomi Daerah
Meskipun begitu lingkup dan substansi otonomi daerah telah mengalami perkem-bangan tolak-tarik dari satu sistem ke sistem lainnya yang pada era Orde Baru menganut desentralisasi yang sentralistis dengan prinsip “otonomi nyata, dinamis dan bertanggungjawab”.
Mula-mula sistem otonomi yang dianut adalah sistem otonomi formal yakni otonomi yang tidak menyebut secara pasti tentang otonomi apa saja yang diberikan kepada daerah seperti dianut di dalam UU No. 1 tahun 1945. Kemudian sistem otonomi for-mal ini bergeser menjadi otonomi formal ini bergeser menjadi otonomi formal sekaligus material ketika pemerintah mengeluarkan
UU No. 22 Tahun 1948 seperti terlihat dari ketentuan pasal 23 ayat (2) yang menyebut-kan pemuatan urusan yang diserahkan kepada daerah di dalam UU tentang Pem-bentukan Daerah dan ketentuan pasal 28 yang memuat pembatasan-pembatasan atau larangan bagi DPRD untuk membuat Perda tentang masalah yang telah diatur dengan peraturan yang lebih tinggi.
Otonomi yang seluas-luasnya berdasar UU terdapat di dalam UU No. 1 Tahun 1957 yang dilahirkan sebagai respons atas per-kembangan demokrasi yang cenderung libe-ral. UU No. 1 Tahun 1957 benar-benar memberikan keleluasaan kepada Daerah untuk melaksanakan otonomi tanpa inter-vensi Pusat, termasuk pemilihan kepala dae-rahnya yang sepenuhnya diserahkan kepada rakyat daerah. Namun sistem otonomi luas ini berubah ketika sistem demokrasi liberal bembah menjadi sistem demokrasi terpim-pin yang sama sekali tidak demokratis. Pada era ini Presiden Soekamo mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 yang mengubah pola hubungan Pusat dan Daerah menjadi sentralistik dan dengan lingkup yang sangat sempit karena cengkeraman Pusat atas Dae-rah sangatlah kuat. Penpres ini kemudian diganti bentuk hukumnya dengan UU No. 18 Tahun 1965 yang isinya juga hampir dapat dikatakan sama persis dengan Penpres No. 6 Tahun 1959 yakni sentralistik dan otoriter.
Ketika pemerintah Orde Lama dengan demokrasi terpimpin yang melandasinya mntuh, pada awal Orde Baru pemerintah menggagas hukum baru tentang otonomi daerah untuk merespon tuntutan demokra-tisasi yang menggelora di tengah-tengah ma-syarakat. Semula MPRS sempat menge-luarkan Ketetapan No. XXI/MPRS/ 1966 yang menggariskan otonomi nyata yang seluas-luasnya. Tetapi pemerintahan Soeharto selesai melakukan konsolidasi ke-kuasaan dan format politik baru berhasil dibentuk maka garis haluan negara tentang otonomi luas itu dicabut. Pemerintahan

Soeharto mencabutnya melalui Tap MPR No. IV/MPR/1973 yang kemudian meng-gariskan “otonomi nyata dan bertanggung jawab”. Prinsip otonomi nyata dan ber-tanggung jawab kemudian dielaborasi di dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang peme-rintahan di Daerah yang nyata-nyata mem-b
entuk pola hubungan yang tidak demo-kratis. Alasan stabilitas nasional yang harus dijaga kuat dengan integrasi telah dijadikan alasan bagi dibangunnya kekuasaan yang terpusat di tangan presiden sehingga etono-mi yang diyakini sebagai masalah yang penting didalam demokrasi ditiadakan. Da-lam konteks ini dapat dikatakan bahwa Orde Baru, dengan alasan integrasi nasional, telah meniadakan otonomi daerah dan desentra-lisasi secara substantif maupun praktis sebab meskipun secara formal hal itu ada di dalam bunyi UU namun elaborasinya di dalam pola hubungan pemerintah yang terjadi sebenar-nya sentralisasi.
Tampaknya pilihan Orde Baru tentang hubungan kekuasaan antara Pusat dan Dae-rah dapat menjelaskan temuan, atau bahkan dipengamhi oleh, Clifford Geertz mengenai hubungan tolak tarik antara “demokrasi” dan “integrasi”. Pada pokoknya Geertz mengar takan pilihan atas demokrasi sering mengan-cam integrasi, sebaliknya pilihan atas inte-grasi sering mengancam demokrasi kerap-kali menghendaki tiadanya atau minimali-sasi demokrasi.
Otoriterisme sebagai penyebab
Masalah ancaman disintegrasi dari se-buah proses demokrasi memang pernah di-jelaskan secara teoritis, paling tidak dari apa yang pemah ditulis oleh Clifford Geertz yang berjudul The Integrative Revolution, Primordial Sentiments and Civil Politics in the Ne^ States, Geertz mengatakan bahwa banyak negara baru yang dihadapkan pada pilihan dilematis antara demokrasi dan inte-grasi yang mendasari dua motif yang ber-beda dari negara-negara baru. Dalam temu-

annya temyata bahwa negara-negara baru yang senantiasa didorong oleh dua motif yang berbeda dan kerapkali bertentangan dan menimbulkan kegoncangan. Motif yang pertama adalah keinginan untuk diakui sebagai pelaku-pelaku yang bertanggung jawab dimana hasrat dan pendapat setiap kelompok masyarakat selalu diperhitungkan; sedangkan motif yang kedua adalah ke-hendak untuk membina negara modem yang efisien dan dinamis. Motif yang pertama menuntut adanya demokrasi yang memberi peng-hargaan pada harkat rakyat berkaitan dengan ikatan-ikatan primordial (suku, agama, ras, daerah, bahasa); sedangkan motif yang kedua adalah tuntutan bagi integrasi yang didasarkan pada semakin pentingnya negara yang berdaulat dan kuat untuk mencapai tujuan bersama sebagai satu bangsa. Kedua motif dan tuntutan itu memiliki karakter yang bertentangan mes-kipun sama-sama dibutuhkan. Demokrasi menghendaki pembebasan bagi agregasi dan artikulasi kepentingan yang didasarkan pada ikatan primordial sekalipun, sedangkan integrasi menghendaki penyatuan berbagai ikatan promodial ke dalam satu ikatan. De-mokrasi menuntut kebebasan bagi masya-rakat, integrasi lebih menghendaki pemba-tasan-pembatasan. Demokrasi menuntut munculnya kepribadian otonom pada setiap ikatan primordial yang harus diberi peluang untuk berkontes secara demokratis dalam memperebutkan kendali negara, sedangkan integrasi lebih memen-tingkan kesatuan dan persatuan yang tidak terlalu toleran terhadap kontestasi antar ikatan primordial. Upaya pembangunan integrasi kerapkali hams ber-akibat terjadinya ancaman bagi kepribadian otonom berbagai ikatan primordial yang ada didalam suatu bangsa. Geertz mengatakan bahwa di negara-negara baru seringkali terjadi kegoncangan sosial yang mengan-cam ikatan kebangsaan karena perbenturan antara keper-luan demokrasi dan integrasi.
Setiap negara kebangsaan memerlukan demokrasi dan integrasi sekaligus, padahal keduanya memiliki watak yang bertenta” ngan. Demokrasi diperiukan agar setiap ke~ lompok bisa secara bebas memperjuangkan aspirasinya melalui persaingan yang bebas pula, namun di saat yang sama integrasi di-perlukan agar kedaulatan negara senantiasa utuh (integrasi). Karena watak masing-ma-sing yang berbeda-beda maka kerapkali negara baru dihadapkan pada pilihan yang dilemmatis: jika ingin demokrasi tinggalkan pemikiran integrasi, sebaliknya jika meng-inginkan integrasi merupakan pemikiran tentang demokrasi. Mengapa begitu dilema” tis ? Karena jika demokrasi yang akan dibangun berarti harus membuka kebebasan dan otonomi kelompok-kelompok primor-dial di dalam masyarakat harus dikekang sedemikian mpa agar tidak terjadi perpeca-han. Jika tampak ada ironi. Upaya integrasi bangsa biasanya menghadapi dilemma kare-na setiap proses penciptaan satu negara ke-bangsaan yang berdaulat semakin mening-katkan sentimen primordial. Ini disebabkan oleh karena negara-negara baru kerapkali membawa hal-hal baru yang dapat dipere-butkan oleh berbagai kelompok primordial. Maka harus dipahami bahwa setiap negara baru memerlukan kewaspadaan atas tim-bulnya masalah SARA sebab ketidakpuasan primordial biasanya membawa akibat pada tim-bulnya tuntutan untuk merumuskan kembali kedaulatan negara bangsa. Dan ancaman disintegrasi ini bukan hanya korban atas satu rezim, tetapi juga bangsa.
Itulah penjelasan Geerts tentang dilema antara demokrasi dan integrasi yang keli-hatannya hams dipilih satu karena diantara keduanya tidak dapat dibangun secara ber-samaan. Tetapi sebenamya dilemma antara demokrasi dan integrasi itu bukan sesuatu yang mutlak harus dihadapi oleh setiap negara. Yang ingin disampaikan Geertz sebenamya adalah seruan agar setiap negara dapat memenej dirinya sedemikian mpa agar
pemenuhan tuntutan integrasi dan demokrasi itu dapat terpenuhi secara serasi, bukan harus dipenuhi salah satu. Nyatanya banyak negara yang dapat memenuhi kedua-duanya secara simultan seperti Amerika dan Jepang. Kedua negara ini demokrasinya tumbuh secara relatif bagus, sedangkan integrasinya terpelihara kokoh.

Orde Baru yang salah pilih
Pemerintahan Orde Baru dibawah Soeharto berhasil memenangkan pergulatan politik untuk menjadikan pembangunan eko-nomi sebagai pilihan pokok dalam menye-lesaikan krisis. Kebijakan ini dimenangkan melalui keputusan Seminar AD di Bandung pada tahun 1966 yang menetapkan bahwa “pembangunan ekonomi harus dilakukan secara sungguh-sungguh apapun biayanya” dan untuk mengamankan program pemba-ngunan ekonomi maka “stabilitas politik harus dipandang sebagai prasyaratnya”. Untuk membangun stabilitas ini maka garis politik yang hams ditekankan adalah pengu-atan integrasi (persatuan dan kesatuan) yang perlu dibangun dengan format politik yang tidak demokratis.
Orde Baru terperangkap pada pemikiran bahwa membangun integrasi itu harus me-ngesampingkan demokrasi. Demokrasi baru akan dibuka jika ekonomi sudah kuat. Itulah yang mendasari tampilnya pemerintahan yang sangat otoriter dibawah Soeharto. De-mokrasi yang dibangun adalah demokrasi formalitas semata karena substansinya tidak demokratis. Ada lembaga-lembaga demo-krasi seperti MPR, DPR, parpol, ormas dan pers tetapi semuanya terkooptasi sedemikian rupa dan ditekan untuk tidak berbeda dari pandangan pemerintah. Pemilu diselengga-rakan lima tahun sekali tetapi dengan proses yang penuh rekayasa dan kecurangan. Di MPR dan DPR ditanam tangan-tangan ekse-kutif sehingga wadah aspirasi politik masya-rakat ini menjadi sangat mandul dan tidak mampu melakukan kontrol yang efektif ter-

hadap pemerintah. Ini semua dibangun atas dasar “demi pembangunan ekonomi” yang memang secara kuantitatif dapat dikatakan berhasil.
Selama pemerintahan ORBA dengan UU No. 5 tahun 1974 sebagai landasan hubu-ngan Pusat dan Daerah telah terjadi ketidak-adilan dalam hubungan antara Pusat dan Daerah baik secara politik maupun secara ekonomis. Secara politis teriihat bahwa Pe-merintah Daerah itu lebih merupakan alat pusat daripada alat daerah otonom dan de-sentralisasi. DPRD yang seharusnya menjadi pemegang dan penanggung jawab otonomi daerah dijadikan bagian dari pemerintah daerah yang lebih bertanggung jawab ke Pemerintahan Pusat. Kepala Daerah secara praktis tidak ditentukan oleh DPRD sebab calon-calon yang akan dipilih oleh DPRD harus mendapatkan persetujuan dulu dari Pusat dan dari calon-calon yang dipilih oleh DPRD itu Pusat dapat memilih salah satunya tanpa terikat pada peringkat hasil pemilihan. Pandangan Daerah tentang figur Kepala Daerah yang dikehendaki menjadi tidak dihiraukan. Dibidang ekonomi terjadi hal yang sama sebab Pemerintah Pusat mengu-ras hampir selumh kekayaan daerah. D
i Aceh dan Ri-au yang kaya banyak sekali penduduk yang terpaksa hidup di gubuk-gubuk, karena miskin di Irian Jaya yang kaya emas banyak penduduk mati kelaparan, di Buton yang mempakan penghasil aspal terbanyak banyak jalan yang kurang aspal, minimal jika dibandingkan dengan jalan-jalan di Jawa. Terkait dengan hal ini me-narik apa yang dikemukakan Institute for Development of Economic and Finance (Indef) bahwa pengurasan kekayaan keka-yaan daerah oleh Pusat telah menyebabkan rendahnya proporsi konsumsi pendapatan daerah di daerah-daerah kaya jauh dari kewajaran. Riau dan Kaltim misalnya hanya mendapat proporsi 20% meskipun sumba-ngannya bagi proporsi nasional mencapai 60%. Didalam Bisnis Indonesia (5/9/98) di-
Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 :1-10

catat bahwa distribusi investasi juga ber-jalan sangat timpang karena terkonsentrasi di Jawa dan Bali. Tidak kurang 53,8% per-mohonan investasi dalam negeri yang di-setujui oleh pemerintah tahun 1997 adalah untuk Jawa dan Bali, sedangkan untuk Sumatra hanya mendapat 28%, Kalimantan 11,6%, Sulawesi 3,2% bahkan Irian Jaya dan propinsi lain hams puas dengan 1,4%. Se-besar 70,1 % permohonan PMA yang disetujui tahun 1996 adalah untuk Jawa dan Bali sedangkan sisanya yang 29,9% dibagi-bagi untuk Sumatera, Kalimantan, Sulawesi dan Irja.

UU yang lebih adil
Ketidak adilan politik dan ekonomi yang dibangun oleh Orde Baru itulah yang ke-mudian menimbulkan berbagai gejolak yang mengarah ke disintegrasi ketika pemerintah Pusatjatuh dari kekuasaannya melalui gera-kan reformasi yang dimotori oleh mahasis-wa. Ketidakadilan itu telah menanam bara panas yang ketika meledak menjadi sangat membahayakan bagi integrasi bangsa. Jadi gerakan disintegrasi yang muncul disemen-tara daerah belakangan ini bukan dapat di-pahami sebagai akibat dibukanya keran de-mokrasi oleh proses reformasi seperti yang dipahami dari teori Geertz melainkan terjadi sebagai pelampiasan dendam atas politik yang justm tidak demokratis dan tidak adil selama Orde Baru yang mengatas namakan “demi integrasi nasional”. Dengan kata lain munculnya gerakan separatis seperti di Aceh, Timor Timur, Irian Jaya dan sebagai-nya tidak dapat dipahami sebagai akibat logis dari dibukanya keran demokrasi.
Gerakan reformasi telah memberi pelu-ang yang cukup bagi diterimanya gagasan tentang demokratisasi dalam kehidupan ber-negara termasuk dalam masalah hubungan antara Pusat dan Daerah. Setelah sukses mengundangkan tiga UU bidang politik yang mendasari pelaksanaan pemilu tahun 1999 sekarang pemerintah sedang mengun- dangkan pula dua UU tentang hubungan Pusat dan Daerah yaitu UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Penmbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.
Dari azas dan lingkup otonomi yang di-berikan kepada daerah, tampak bahwa UU No. 22 tahun 1999 sangat berpihak kepada demokratisasi, seperti dapat dipahami dari azas otonomi luas yang dianutnya. Didalam UU ini dianut paham bahwa hampir semua umsan menjadi urusan Daerah kecuali lima hal yakni umsan moneter, urusan peradilan, urusan hankam, urusan hubungan luar ne-geri, urusan agama (dan “rurusan-urusan lain yang ditetapkan dengan peraturan perun-dang-undangan”). Jadi Daerah mengums semua urusan kecuali kelima hal tersebut diatas berdasar desentralisasi dan otonomi. DPRD tidak lagi dijadikan sebagai bagian dari Pemerintah Daerah seperti yang selama ini terjadi yang dalam prakteknya dijadikan bawahan Kepala Daerah. Pada saat ini jus-tru Kepala Daerah dipilih sepenuhnya oleh DPRD dan pemerintah pusat hams me-ngesahkan calon yang mendapat dukungan suara terbanyak pada pemilihan di DPRD. Bahkan selain itu ditetapkan juga bahwa Kepala Daerah bertanggung jawab kepada DPRD dan dapat saja dijatuhkan oleh DPRD jika Kepala Daerah dianggap tidak mampu mengurus daerah atau melakukan pelang-garan yang oleh DPRD dianggap tidak boleh dilakukan oleh seorang Kepala Daerah. UU yang baru ini tidak lagi menganut otonomi bertingkat yang menciptakan Daerah Ting-kat 1 dan Daerah Tingkat II, yang ada hanya-lah propinsi yang dikepalai oleh Gubemur dan dan Kabupaten atau Kotamadya yang dikepalai oleh Bupati atau Walikota sebab atasan langsung Bupati dan Walikota seba-gai Kepala Wilayah adalah sama dengan Gubemur yakni Mendagri.

Beberapa masalah yang perlu diantisipasi
Tak dapat dipungkiri bahwa UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah telah jaun lebih maju dan lebih demokratis dalam pengaturan mengenai hubungan antara Pusat dan Daerah. Baik substansi pemihakannya pada hubungan Pusat dan Daerah yang lebih demokratis maupun lingkup otonominya yang luas telah memberi jawaban yang cu-kup bagi keluhan-keluhan yang dirasakan oleh Daerah selama ini.
Namun tidak ada UU yang sempuma sebab sebagai produk politik setiap UU itu pasti menyisakan persoalan yang pada suatu waktu potensial untuk menimbulkan penye-lewengan-penyelewengan. Disinilah pen-tingnya sinergi antara sistem dan orang yang sama-sama baik dalam implementasi peme-rintahan. Sistem yang baik tanpa dukungan orang yang baik tentu akan menghasilkan produk yang tidak baik, dan orang yang baik tanpa dukungan sistem yang baik juga akan melahirkan produk yang jelek. Terkait dengan ini ada beberapa masalah yang perlu diantisipasi agar semangat yang mendorong lahimya UU No. 22 Tahun 1999 ini yakni menyangkut kualitas SDM di DPRD, me-nyangkut atribusi kewenangan, dan menya-ngkut dan menyangkut pengawasan hukum.
UU No. 22 Tahun 1999 telah menem-patkan DPRD sebagai pengemban otonomi daerah secara proporsional sesuai dengan seamngat demokrasi. Lembaga ini tidak lagi diletakkan sebagai bagian dari Pemda tetapi dijadikan badan legislatif daerah yang ber-hak menentukan siapa yang akan menjadi Kepala Daerah, berhak menilai pekerjaan kepala Daerah dalam arti menerima atau me-nolak laporan pertanggungjawabannya, bah-kan dapat memberhentikan Kepala Daerah.
Namun keadaan ini tidak cukup meng-gembirakan jika kita mengingat hasil Pemilu tahun 1999. Pemilu tahun 1999 yang telah diselenggarakan secara cukup demokratis temyata tidak menghasilkan angota DPRD yang cukup dapat diharapkan untuk mem-

bawa kinerja pemerintahan di daerah men-jadi lebih baik. Seperti banyak diberitakan oleh media massa kualitas calon-calon ang-gota DPRD yang kemudian terpilih banyak yang sangat rendah, ada yang tidak memiliki pendidikan minimal yang dibutuhkan, ada yang datang dari pekerja-pekerja kasar yang pengalamannya sangat minim. Sebagai pro-duk demokrasi ini tidak periu dilecehkan karena telah dipilih oleh rakyat ; tetapi ke-nyataan ini bisa saja dianggap mengkhawa-tirkan, karenajika DPRD yang secara politis kuat, namun diisi oleh orang-orang yang kurang berkualitas, maka supremasi Kepala Daerah akan sulit dihindari. Sungguh akan jadi masalah yang serius jika temyata Ke-pala Daerah dan seluruh aparatnya mempu-nyai kepandaian dan keahlian teknis pro-gram-program dan kebijakan yang tidak dapat dipahami oleh anggota-anggota DPRD. Yang akan terjadi adalah supremasi Kepala Daerah atau sebaliknya kemacetan atas program-program yang dicanangkan oleh Kepala Daerah karena tidak dipahami bahkan dihambat oleh DPRD.
Didalam UU No. 22 tahun 1999 temyata ditemukan banyak pasal yang masih mem-berikan atribusi kewenangan kepada peme-rintah untuk mengatur lebih lanjut beberapa masalah penting. Pada sebuah diskusi yang diselenggarakan oleh Himpunan Mahasiwa Cilacap di Yogyakarta tanggal 26 Juli 1999 dengan thema Implementasi Otonomi Dae-rah dalam Perspektif Politik dan Ekonomi, Warsito Utomo mengkhawatirkan terulang-nya hubungan yang pincang karena untuk mengimplementasikan UU No. 22 Tahun 1999 masih diperlukan banyak peraturan perundangan lain (KR, 27 Juli 1999). Se-mentara pada diskusi yang bertema Peme-rintahan Daerah di Indonesia dari Per-spektif Yuridis dan Politis di kampus Uni-versitas Atmajaya muncul juga kekhawa-tiran yang sama bahkan menyebuit bahwa otonomi daerah yang dijanjikan oleh UU No. 22 Tahun 1999 lebih merupakan cek
Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 :1-10

kosong karena hams diatur lagi
dengan berbagai peraturan perundang-undangan lainnya. Berdasarkan studi yang dilakukan oleh sementara pemrasaran yang tampil dalam diskusi dicatat ada 30 peraturan per-undang-undangan baru yang hams dibuat untuk melaksanakan UU No. 22 tahun 1999 tersebut (Bemas, 31 Juli 1999).
Persoalan ini harus dipahami sebagai peringatan bagi kita untuk mengantisipasi masalah ini dengan baik. Sebab meskipun tidak secara mutlak adanya peraturan pelak-sanaan itu jelek (karena umumnya lebih dapat menyesuaikan dengan kebutuhan situ-asi, waktu, tempat dan perkembangan IPTEK), namun berdasarkan pengalaman sentralisasi kekuasaan sering diakumula-sikan melalui manipulasi dalam pembuatan peraturan pelaksanaan. Dalam sebuah studi yang pemah saya lakukan ditemukan bahwa salah satu karakter hukum Orde baru adalah sifatnya yang “open interpretatif” yakni bersifat terbuka untuk ditafsirkan lagi oleh pemerintah secara sepihak dengan peraturan pelaksanaan berdasarkan atribusi kewena-ngan yang diberikan kepada pemerintah oleh UU. Ketika membuat peraturan per-undang-undangan berdasarkan atribusi ke-wenangan inilah pemerintah kerapkali mela-kukan manipulasi dan mengorupsi materi-materinya, sehingga prinsip-prinsip pokok-nya menjadi tenggelam oleh berbagai per-aturan pelaksanaan. Inilah yang kemudian menimbulkan sentralisasi kekuasaan yang semakin lama semakin massif.
Untuk perlu diatur mekanisme pengawas-an politik dan pengawasan masyarakat agar setiap kebijakan pemerintah dalam membuat peraturan perundang-undangan lanj utan. Dengan DPR dan pers yang mulai sekarang sudah relatif kuat dan bebas kiranya meka-nisme kontrol ini dapat dibangun sesuai dengan yang diharapkan.
Untuk mengantisipasi terjadinya mani-pulasi dalam pembuatan peraturan per” undang-undangan lanjutan tidaklah cukup dengan hanya mengandalkan penguatan kontrol politik dan kontrol sosial seperti yang disebutkan diatas. Kontrol hukum juga harus dibangun secara kuat baik melalui penguatan kinerja Peradilan Tata usaha Negara untuk menilai keputusan-keputusan adminsitrasi yang bersifat konkret-individual maupun melalui pelembagaan judicial review atas produk perundang-undangan yang bersifat abstrak umum yang dibuat oleh pemerintah. Dengan adanya lembaga judicial review jika dalam pembuatan per-aturan perundang-indangan untuk melaksa-nakan suatu UU terdapat pelanggaran atas ketentuan UU-nya itu sendiri, maka produk-nya bisa dinilai dan dibatalkan oleh lembaga yang memiliki wewenang melakukan judicial review. Pada saat instrumen hukum kita yang mengatur judicial review seperti yang dimuat di dalam Tap MPR No. III/ MPR/1978, UU No. 14 tahun 1970, PERMA No.l Tahun 1993 sudah hams dirombak dan disusun lagi agar lebih dapat dioperasional-kan. Momentum perombakan ini dapat me-ngambil seluruh proses pembahan berbagai UU dalam bidang kekuasaan kehakiman yang pada saat ini sedang dikerjakan oleh Pemerintah dan DPR.

Penutup
UU No. 22 Tahun 1999 secara substantif telah membuka peluang yang cukup luas bagi terciptanya hubungan yang demokratis antara Pusat dan Daerah. UU ini dapat dipandang sebagai jawaban yang cukup te-pat atas akibat buruk sentralisasi kekuasaan di era Orde Baru yang menggunakan UU No. 5 tahun 1974 dengan akibat timbulya ketidakadilan yang berimplikasi pada mun-culnya gerakan separatis atau disintegrasi. Dengan pemberian otonomi luas (dalam arti penyerahan semua urusan kecualiu lima urusan ditambah yang lain-lain yang akan diatur dengan peraturan perundang-undang-an), maka ketidakadilan oleh pemerintah pusat dapat lebih mudah diantisipasi.. Namun hal ini dapat diantisipasi dengan meningkatkan kinerja kontrol politik oleh DPR dan kontrol sosial oleh pers dan masyarakat yang tam-paknya kini juga telah mulai cukup kondusif dan terbuka. Kontrol hukum atas kemung-kinan akumulasi kekuasaan dengan meng-gunakan atribusi kewenangan oleh pemerin-tah dapat dilakukan dengan melembagakan judicial review serta meningkatkan kinerja Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Prasaran ini tidak ragu juga untuk meng-usulkan agar sistem pemilu untuk tahun 2004 menggunakan sistem distrik sebab dengan sistem ini akan lahir anggota DPRD yang lebih berkualitas untuk mengimbangi dan mengawasi Kepala Daerah. Jika pemilu menggunakan sistem proporsioal akan ter-buka kemungkinan tampilnya calon-calon wakil rakyat di DPRD yang tidak ber-kualitas, maka arti otonomi yang luas tidak akan banyak gunanya, terutama dalam konteks kedudukan DPRD yang ddak lagi menjadi bagian dan bawahan pemerintahan bahkan sekarang menjadi lembaga legislatif yang dapat menentukan, meminta pertang-gung-jawaban, dan menilai pertanggung jawaban Kepala Daerah. Fungsi-fungsi itu hanya akan terlaksana dengan baik jika anggota-anggota DPRD berkualitas baik pula; dan untuk merekrut anggota DPRD yang berkualitas maka rekrutmennya perlu dilakukan melalui pemilu dengan sistem distrik.
Tekad untuk tems membangun demo-krasi melalui otonomi daerah ini harus terus digelorakan dan diantisipasi agar tidak di-manipulasi lagi seperti yang dilakukan oleh Orde Baru setelah berhasil mengkonsolida-sikan kekuasaan. Kita hams mencegah agar pemerintah baru yang akan terbentuk setelah SU-MPR tahun 1999 ini tidak menghentikan proses pembangunan otonomi daerah sebab otonomi daerah menjadi keharusan bagi upaya pembangunan tata Indonesia baru yang didambakan.

DAFTAR BACAAN

Ateng Syafruddin, Pasang Surut Otonomi Daerah, Bina Ciptd, Jakarta, 1985.
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994.

Charles Cross dan Stephen Bailey, Cross and Local Govemment Law, Sweet dan Maxwell, London, 1982.
Cliffor Geertz, ‘The Integrative Revolution, Priomordial Sentiments and Civil Politics m the New States” dalam
Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 ; 1″ 10

Ja^Oti L. Finkle dan Richard W. Gable, Political Development and Social Change, John Wileh amnd SonsJnc. 1971.
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russel & Russel, New York. 1973.
Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES Jakarta dan UII Pres Yogyakarta, 1998.
Moh. Mahfud MD, “Keberadaan Daerah Istimewa Aceh Ditinjau dari Perspekdf Hukum dan Politik”, Makalah untuk Seminar Masyarkat Aceh se Jawa tentang Menatap Masa Depan Daerah Istimewa Aceh, di Yogyakarta, 21 Maret 1999.
Muhammad Hatta, Kedaulatan Rakyat, Usaha Nasional, Surabaya, 1967.
Robert Rienow, Introduction to Govemment, Alferd A. Knoof, 3″1 Edition, New York
SE Finner, Corporative Government, Pinguin, London, 1978.
Sir William 0. Hart dan JF Garner, Introduction to the La\v of Local Govemment and Administration, Butterworths, London, 1973.
“UU No. 22/1999 Ibarat Cek Kosong^ dalam harian Kedaulatan Rakyat, Rabu tanggal 27 Juli 1999.
“UU Pemda Hanya Cek Kosong” dalam harian BERNAS, Sabtu tanggal 31 Juli 1999.
UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 95 other followers